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Educational policy analysis archives

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Title:
Educational policy analysis archives
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Serial
Language:
English
Creator:
Arizona State University
University of South Florida
Publisher:
Arizona State University
University of South Florida.
Place of Publication:
Tempe, Ariz
Tampa, Fla
Publication Date:

Subjects

Subjects / Keywords:
Education -- Research -- Periodicals   ( lcsh )
Genre:
non-fiction   ( marcgt )
serial   ( sobekcm )

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Source Institution:
University of South Florida Library
Holding Location:
University of South Florida
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All applicable rights reserved by the source institution and holding location.
Resource Identifier:
usfldc doi - E11-00289
usfldc handle - e11.289
System ID:
SFS0024511:00289


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1 of 31 Education Policy Analysis Archives Volume 10 Number 41octubre 4, 2002ISSN 1068-2341 A peer-reviewed scholarly electronic journal Editor: Gene V Glass College of Education Arizona State University Associate Editor for Spanish Language Roberto Rodrguez Gmez Universidad Nacional Autnoma de Mxico Copyright 2002, the EDUCATION POLICY ANALYSIS ARCHIVES. Permission is hereby granted to copy any article if EPAA is credited and copies are not sold. Articles appearing in EPAA are abstracted in the Current Index to Journals in Education by the ERIC Clearinghouse on Assessment and Evaluation and are permanently archived in Resources in Education Globalizacin, gobierno y transferencia de poltica s pblicas. El caso de la educacin superior en Mxico Pedro Flores Crespo Universidad de York Salvador Ruiz de Chvez Centro Nacional de Evaluacin para la Educacin Sup erior (Ceneval) MxicoResumen La globalizacin impacta significativamente sobre l as formas de gobierno las cuales, a su vez, crean una nueva inst itucionalidad que sirve de base para la transferencia de polticas pblicas En este artculo se utiliza el Marco de la Transferencia de Polticas p ara analizar el caso de la educacin superior en Mxico, y se sostiene que histricamente el sistema universitario mexicano ha usado de manera r ecurrente la experiencia externa para la elaboracin de sus prop ias estrategias en materia educativa. Asimismo, se destaca que: (1) el anlisis general sobre la adopcin o copia de polticas educativas e n Mxico se ha centrado bsicamente en el papel que desempean alg unos organismos internacionales lo que genera una visin limitada d e la transferencia de

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2 of 31polticas; (2) es difcil identificar qu objetos s e estn realmente transfiriendo de estos organismos a la agenda educa tiva nacional y, por lo tanto, (3) validar la existencia de una transfer encia de polticas educativas es un proceso complicado y abierto a cue stionamientos de tipo metodolgico. Por lo tanto, se sugiere la real izacin de estudios futuros con el propsito de comprender mejor la ado pcin o copia de polticas educativas en Mxico.Abstract Globalization and governance pave the way for the o currence of policy transfer processes. This article shows that higher education policy in Mexico has been historically influenced by foreign educational models. By using the Policy Transfer Framework, this articl e also makes three claims: (1) the academic debate has been generally focused on the role of specific international organizations, so a limited perspective about the policy transfer approach emerges; (2) the process o f identifying what objects are being transferred to Mexican educationa l agenda is blurred, and thus, (3) as a consequence of methodological we aknesses, it is difficult to validate whether or not policy transfe r processes are taking place in this Latin American country. Therefore, fu rther research needs to be done in order to broaden the understanding of the policy transfer processes in Mexico. IntroduccinLa copia o adopcin de polticas de educacin super ior de un contexto a otro ha sido un tema de recurrente polmica y debate. Mientras que para alg unos acadmicos la reforma universitaria mexicana de la dcada pasada responda a “los imper ativos externos” (Marn, 1998:19), el gobierno se abocaba a modernizar la educacin de acuerdo con la nueva realidad global. La modernizacin educativa, se deca, era “inevitable y necesaria” ( PME, 1989:iii). Esta divergencia muestra una amplia diversidad de puntos de vista que han ligado, por u na parte, el surgimiento de la globalizacin, la reduccin de las funciones del Estado y la poderosa influencia de organismos internacionales con la reformulacin de la agenda educativa en pases como Mxico. Sin embargo, a pesar del anlisis crtico que han realizado diversos acadmicos (Mar n, 1998; Coraggio, 1998; Latap Sarre, 1998; 2000a, 2000b; Alcntara, 2000; Rodrguez y Alcntar a, 2001; Gonzlez Casanova, 2001), an existe una visin limitada de la transferencia de poltica s educativas en Mxico. El propsito de este artcu lo es ampliar la comprensin de estos procesos de adop cin de acciones encaminadas a reformar la educacin superior. En la primera parte se estudia la globalizacin como un fenmeno que presenta ciertas caractersticas que promueven la interacci n entre actores e instituciones y que, a su vez, facilita el ambiente para que se den transferencias de poltica de un contexto a otro. Este fenmeno mundial tambin ha transformado significativamente el papel del Estado-nacin como unidad predominante de forma de gobierno. Por esta razn, la segunda parte analiza la recomposicin del Estado segn varios autores y se subraya el surgimi ento de una nueva institucionalidad global con actores que interactan en un ambiente de creciente complejidad. En la tercera parte, se explica el enfoque de la transferencia de polticas, y su rela cin con la globalizacin y con los distintos elementos que la componen. A pesar de la utilidad q ue este esquema analtico provee, su perspectiva terica ignora en cierto grado la realidad de los p ases pobres, por lo que habra que extender esta visin con mayores estudios. Para ello, se propone una clasificacin de los organismos

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3 of 31internacionales con base en sus caractersticas par ticulares, medios de influencia o presin y los destinatarios de sus acciones.En la cuarta y ltima parte se presenta el caso de las polticas educativas a nivel superior en Mxico y se hace un repaso histrico de la correspondiente p oltica educativa, lo que muestra que el sistema universitario mexicano ha estado influido y, por lo tanto, ha tambin adoptado elementos de sistemas acadmicos extranjeros. Sigue a este anlisis, el e studio de la supuesta transferencia de poltica educativa en este pas, hacindose tres observacion es: 1. El anlisis general se ha centrado primordialmente en el papel y en los medios de pres in que utilizan los organismos internacionales para influir en la agenda educativa nacional; 2. Es difcil identificar los objetos tangibles e intang ibles que realmente se estn transfiriendo a la agenda ed ucativa mexicana; y 3. Validar la existencia de un proceso de transferencia de poltica educativa en M xico es un ejercicio complicado y est abierto a diversos cuestionamientos. Al comparar algunos docu mentos de poltica educativa a nivel superior de Mxico con los informes de dos organismos internaci onales (el Consejo Internacional para el Desarrollo de la Educacin, CIDE y la Organizacin para la Cooperacin para el Desarrollo Econmico, OCDE), se sostiene que, varios aos ante s, las autoridades mexicanas ya haban planteado acciones muy similares a las que el CIDE y la OCDE sugirieron en su momento para resolver los problemas de la educacin universitari a en Mxico. Al no haber, por un lado, una clara evidencia de qu e Mxico copia la poltica educativa de algunos organismos internacionales durante determinado peri odo y, por otro, saber que existen coincidencias entre programas nacionales e informes internacional es, surge entonces la pregunta, cmo se producen estas convergencias? Si se asegura que son las macroestructuras (globalizacin, sistemas econmicos, etc.) las que imponen estos cambios y l os hacedores de poltica aprenden de ellos y los copian, entonces se asume que existe un ejercicio c onsciente y voluntario para copiar o emular una poltica. Si es as, qu papel desempean, entonce s, los organismos internacionales? Estas instituciones, junto con sus variados mecanismos de presin e influencia, son una parte clave (pero no exclusiva) para copiar o emular determinadas polti cas dentro de un ambiente de creciente complejidad; por ello, es necesario ampliar la comp rensin de la transferencia de polticas educativas con estudios futuros.I. Lo nuevo del fenmeno globalizador. Un acercamie nto al escenario de la complejidadVarios autores coinciden en sealar que la globaliz acin no es un fenmeno nuevo, aunque el proceso de interaccin mundial actual s tiene algunas vari antes caractersticas de la poca. (Note 1) Por ejemplo, el Programa de Desarrollo de la Naciones U nidas (PDNU, 1999) sostiene que la globalizacin de este tiempo recuerda a la de los s iglos XVI y XIX, slo que ahora existen “nuevos mercados”, ligados globalmente; “nuevas herramienta s” como internet y los telfonos celulares. El PDNU tambin observa que existen “nuevos actores” c omo la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) que tienen autoridad sobre los gobiernos naci onales; las transnacionales con un poder econmico mayor al de muchos estados, las redes glo bales de organizaciones no gubernamentales y otros grupos que trascienden las fronteras. Adems, ahora hay “nuevas reglas” como los acuerdos multilaterales de comercio, servicios y propiedad i ntelectual que estn avalados por fuertes mecanismos de coaccin. Todo esto, segn el PDNU, f orma un complejo de mayores restricciones para los gobiernos que cuentan con un reducido marg en de maniobra para el desarrollo de polticas nacionales.Por su parte, The Economist argumenta que la integracin econmica que se vive actualmente tiene sus antecedentes en siglos pasados, por lo que “la muy difundida idea de la globalizacin de estos

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4 of 31das es un regreso a tendencias pasadas” (1999:5). Segn The Economist cincuenta aos antes de la primera guerra mundial existieron flujos de mercanc as, capital y personas que cruzaban la fronteras de los distintos pases. Sin embargo, este proceso se interrumpi abruptamente para dar paso al proteccionismo y a las restricciones del movimiento del capital. Indagando sobre cul ser el futuro de la globalizacin, The Economist se pregunta si este proceso podra ser revertido a l igual que otras tendencias. La conclusin a la que llega el semanar io ingls es que ser muy difcil que esto ocurra pues, por ejemplo, los tratados de libre comercio a ctuales se elaboran sobre bases institucionales ms firmes que en el pasado. Mientras en otro tiempo, e l libre comercio se formalizaba mediante tratados bilaterales; ahora se hace a travs instituciones m ultilaterales como la OMC ( The Economist 1999). Como puede observarse, tanto el PDNU como The Economist coinciden en sealar que la globalizacin no es un fenmeno nuevo, lo que parec e caracterstico de esta poca es que ahora existe una nueva institucionalidad que sustenta este proce so. Segn el PDNU, los intereses econmicos ahora se mueven a travs de un amplio espectro de d iversos actores que toman acuerdos y que pueden ejercer influencia sobre los gobiernos nacionales. Este escenario no deja de ser complejo, por ende, e s inevitable pensar en la nueva reorganizacin de los sistemas de gobierno en estos tiempos. La globalizacin, sostiene Cerny, “desafa profundamen te las existentes estructuras socioculturales y polticas” (1999:190). Por esta razn, interesa ana lizar cmo ha cambiado la forma de gobernar, especficamente, cmo se ha transformado la funcin del Estado-nacin dentro de la globalizacin.II. Gobierno y globalizacin. Pasos hacia una nueva institucionalidadEn el contexto globalizador actual, el Estado com o unidad predominante de forma de gobierno – y sus funciones han sido analizadas bajo diferentes p erspectivas. Por una parte, estn aquellos acadmicos que ven al Estado-nacin como el “actor por excelencia” (Marn, 1998) mientras que otros encuadran el papel del Estado dentro de la perspectiva de la dependencia. Por ejemplo, para Torres y Puiggrs, “ el estado que promueve la modernizacin de la economa y de la poltica sigue siendo un estado ca pitalista de desarrollo dependiente” (1998:4). Con esta perspectiva, Ins Castro agrega que, bajo el “ neoliberalismo”, el estado “ya no es visualizado como el instrumento idneo para superar las diferen cias sociales” (1997:195). Jos Luis Coraggio relaciona al Estado, con la funcin de poderosos or ganismos financieros como el Banco Mundial (BM), asegura que este organismo se convirti en el “Caballo de Troya” del ajuste estructural, de la redefinicin del papel del mercado y del Estado en el campo de las polticas sociales y agrega: “En la s prcticas de esos organismos es evidente un claro i nters estratgico asociado al paradigma neoliberal que comparten: restituir al mercado el lugar que te na antes de estas dcadas de estatismo.” (Coraggio, 1998:50-51)Por su parte, Gonzlez Casanova afirma que el poder del sector privado actu como fuerza para desmantelar o debilitar al sector pblico de los pa ses comunistas, de los estados benefactores socialdemcratas y de los estados populistas” (2001 :22). Algunos autores como Castro, Coraggio y Gonzlez Casanova coinciden en que existe una reduc cin del papel de los estados-nacin dentro del nuevo escenario mundial; sin embargo, cada uno menc iona causas diferentes que podran explicar el “ahuecamiento” (Note 2) estatal. Mientras Castro apunta que el “neoliberali smo” es el responsable de la reconfiguracin del estado, Coraggio subraya el “inters estratgico” de los organismos financieros en los actuales cambio estatales y, Gonzlez Casano va defiende la tesis de que existe un “empresariato corporativo de las potencias hegemni cas” para apuntalar la poltica “macrocultural y macroeconmica de reestructuracin nacional-global” (2001:24). As, la modernizacin, la dependencia, el “neoliber alismo”, el ilimitado poder de los organismos

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5 of 31internacionales y dems fuerzas parecen ser element os que algunos acadmicos usan para explicar la reconfiguracin del Estado dentro de la globalizaci n. Los puntos de vista de estos acadmicos difieren, en cierto grado de los de otros estudioso s, por ejemplo, politlogos como Rhodes (1997) aseveran que desde hace quince aos han surgido tr minos para reformar el sector pblico, tales como governance (Note 3) que sustituye al trmino g overnment y explica las caractersticas del governance, diciendo que dentro de este “sistema gubernamental” existe una interdependencia de organizaciones y que el governance es ms amplio que el gobierno e incluye actores no estatales. Asimismo, hace hincapi en que las fronteras entre el sector pbli co, el sector privado y el voluntario son menos visibles porque han cambiado las fronteras del Esta do mismo (Rhodes, 1997:53). Otra caracterstica que menciona Rhodes es la continua interaccin entr e los miembros de las redes de poltica pblica, (Note 4) causada por la necesidad de intercambiar recursos y negociar intereses comunes, y que debe basarse en la confianza y en la regulacin que comp arten los participantes de las redes. La ltima caracterstica es el grado de autonoma con respect o al Estado o sea que las redes de poltica no tien en responsabilidad con respecto al Estado, pues stas son autoorganizativas; aunque el Estado puede controlarlas de manera “imperfecta” e “indirecta” ( Rhodes, 1997:53). Es importante notar que, para Rhodes, gobernar se asemeja a un juego que tiende a ser “entre iguales”, es decir, con actores con intereses similares, aunque sus caractersticas var en. Asimismo, se advierte que en el governance puede haber interdependencia e intercambio, pero ta mbin hay reglas. Pueden existir intereses comunes al igual que confianza y, an ms important e, puede haber autonoma de estas redes con respecto al Estado, aunque tambin hay control.Llama la atencin que desde la perspectiva de Rhode s no se otorgue un peso preponderante a los organismos internacionales como parte de las redes de poltica. Adems, llama la atencin que en su libro Understanding Governance, Rhodes (1997) no utilice el trmino “neoliberal” p ara referirse a la privatizacin o a la competencia. Estas polticas, subraya, son “distintivas” del Partido Conservador Britnico.En otro tenor y, tratando de visualizar el fenmeno de la globalizacin en una dimensin ms amplia, con respecto al governance Cerny piensa que la globalizacin impacta sobre e l governance “modificando las estructuras en donde se desarrolla n sus procesos y sus mecanismos” (1999: 188). Este autor sostiene tambin que se modifican condic iones o parmetros que afectan la posible combinacin de la jerarqua, el mercado y las redes y esto puede ser, segn Cerny, dentro de las estructuras socioculturales, de la produccin econ mica y del consumo, as como en los procesos polticos e institucionales (1999). Cerny provee un a visin holstica de la forma en que la globalizacin tiende a transformar los sistemas de poder, el cual “inevitablamente” se har ms difuso y permear una estructura “compleja y prismtica” d e fuerzas socioeconmicas y niveles de governance (1999:190). Dentro de esta visin integr al de fuerzas exgenas y poder, aade que: “El mundo est ahora ms inmiscuido en un proceso de gl obalizacin compleja y lo ms urgente, dentro de una agenda de investigacin tanto en relaciones internacionales como en ciencia poltica, no slo en el corto sino tambin en el largo plazo es ident ificar las numerosas dimensiones de este proceso complejo y evaluar las estructuras de las intersecc iones e interacciones entre ellas.” (Cerny 1999:209 ). Segn Cerny, el sistema estatal han sido visto como formas de gobierno en el nivel macrosocial; no obstante, su coexistencia con otras formas de gobie rno a nivel microsocial, mesosocial, transnacional e internacional, y es la globalizacin la que promu eve el surgimiento y cristalizacin de nuevas formas de gobierno ( governance ). Esta visin parece diferir de aquella que postul a al Estado-nacin como el “actor por excelencia” (Marn, 1998).Otro autor importante que habla de la recomposicin de los estados-nacin y sus funciones es Anthony Giddens, quien sostiene que la globalizaci n, en lo que l mismo ha llamado la tercera va,

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6 of 31“conlleva una necesidad de ms gobierno y no menos” y agrega que: “Aunque el gobierno ya no puede ser simplemente nacional. Tiene que haber un gobierno local y regional fuerte, pero hay que explorar tambin formas de gobierno transnacional ( en El Pas, 25/07/99) (Note 5) Como puede observarse, los centros de poder e influ encia poltica se han cambiado a consecuencia de la globalizacin y seguramente bajo este escenario la toma de decisiones ser ms compleja de lo que suceda cuando el Estado era el “actor por excelenc ia” (usando las palabras de Marn). En congruencia con este punto, Mundy y Murphy (2001) o bservan que aparte del extremo poder de los organismos financieros, estn apareciendo nuevos ac tores internacionales no gubernamentales, tales como las Redes Defensoras Transnacionales ( Transnational Advocacy Networks, TANs ) o los Movimientos Sociales Transnacionales ( Transnational Social Movements, TSMs ) que tienen repercusiones sobre el desarrollo del sistema polt ico mundial y que representan una “nueva clase de activismo no gubernamental” (Mundy y Murphy 2001:88 ). Segn estos autores, actualmente, estas redes estn al margen del poder estatal, toda vez q ue ya no dependen de los recursos provedos por los estados-nacin. Es importante tomar en cuenta que l a independencia que estas redes pudiesen tener se deriva de una transformacin en las funciones del E stado. Esta reduccin podra, hasta cierto punto, crear espacios de mayor libertad para la actuacin de algunas fuerzas contestatarias. Hasta aqu, se ha analizado que el papel que desemp ea el Estado en el diseo e implementacin de polticas sociales se ha reducido considerablemente y que una nueva institucionalizacin global est generando un intricado ambiente de intereses y acto res que crean relaciones de intercambio, conflicto, “resistencia” y “acomodo” (Note 6) cada vez ms complejas. Esta complejidad parece int erpretarse desde dos perspectivas. Mientras algunos autores co mo Gonzlez Casanova hablan de “debilitamiento y desmantelamiento” del sector pbl ico; Rhodes dice que hubo una “reforma” de este tipo de servicios; cuando Cerny subraya que el Esta do interacta en diversos niveles de gobierno, Marn considera al Estado-nacin como “actor por ex celencia”. En tanto Gonzlez Casanova piensa que se inici una “reforma neoliberal y privatizado ra de la educacin superior en Mxico”, Rhodes dice que la privatizacin y la competencia son acci ones conservadoras. (Note 7) Bajo estas dos perspectivas, no sera ilgico esper ar que la interpretacin de algn proceso de adopcin de polticas pblicas de una institucin o de un pas extranjero a otro sea diversa. Ambas formas de estudiar la realidad podran ser capturad as dentro de un esquema analtico que ofrezca explicaciones ms slidas acerca de la adopcin, co pia o influencia externa que pudieran ejercer ciertas instituciones o pases sobre la poltica p blica de otras naciones. Por ello, el enfoque de la transferencia de polticas podra ser una alternati va en este sentido; por lo que, a continuacin, se explicarn algunos de sus elementos sustantivos.III. El enfoque de la transferencia de polticasA. Relacin entre globalizacin y transferencia de polticas En prrafos previos se anot que la globalizacin h a modificado el papel del gobierno y que una institucionalidad a escala mundial est emergiendo; por lo que tambin puede pensarse que la transferencia de polticas (TP) se convierta, como seala Common, en una “manifestacin cada vez ms visible” (2001:5). De hecho, Evans (1999) opina que hay tres razones por las cuales ha habido un creciente inters en el estudio de la transferencia de polticas pblicas. Primero, a consecuencia de los procesos de globalizacin externos al Estado-nacin (integracin poltica y comunicacin global) as como a los internos (el “ahuecamiento” que sufre el Estado a travs de, por ejemplo, privatizaciones), se han creado nuevas “estructuras de oportunidad” p ara la transferencia de polticas. La segunda razn es porque es mucho ms probable que la transf erencia de polticas ocurra en una era en donde

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7 of 31exista el governance, y agrega que ante la incertidumbre que pudieran te ner los hacedores de poltica y ante el apremio de tiempo, la TP puede dar una so lucin rpida a los problemas de poltica pblica. Evans acota que la tercera razn para promover los procesos de TP es que ha habido una relacin muy cercana entre las administraciones de George W. Bush y del primer ministro britnico Tony Blair, y pone ejemplos de ello en materia de educac in, de justicia y de reformas financieras (1999). A pesar de ser una perspectiva britnica, esta visi n de Evans conduce a pensar que la TP podra ser utilizada bajo el esquema de cooperacin internacio nal que ha sido un discurso recurrente dentro de la globalizacin y a considerar la utilidad de la TP p ues al haber premura e incertidumbre, este esquema podra usarse como una alternativa para disear o c ambiar una poltica pblica. Con ello se ahorraran recursos materiales y monetarios, y adems, como ap untan Heidenheimer et al (1976), se comprenderan mejor los problemas al estudiarlos de manera compartida y comparada. Claro, estas ventajas no invalidan el hecho de realizar adaptaci ones acrticas de un modelo exterior a una realidad especfica.En resumen, la globalizacin y la nueva institucion alidad mundial facilitan el terreno para que surjan procesos de transferencia de poltica, por eso es i mportante saber por qu y cmo se dan estas iniciativas, quines las promueven, qu es lo que s e transfiere, a travs de qu medios y cmo puede verificarse que hay una copia o adopcin de poltic a pblica de un contexto especfico a otro. Todo esto ponderando tanto la utilidad como las desventa jas de estos procesos. B. Definicin de la transferencia de poltica pbli ca Dolowitz y Marsh aluden que: “La transferencia de p olticas, la emulacin y leccin aprendida se refieren a un proceso en el cual el conocimiento ac erca de polticas, sistemas administrativos e instituciones, etc., en determinado momento y/o lug ar, es utilizado para el desarrollo de polticas, sistemas administrativos e instituciones en otro mo mento y/o lugar ( 1996:344). Evans complementa la definicin de Dolowitz y Marsh al aseverar que “La transferencia de poltica es un concepto genrico que significa un proceso en el cual el conocimiento acerca de las instituciones, polticas o sistemas de suministro e n un sector o nivel de gobierno (governance) es usado en el desarrollo de instituciones, polticas o sistemas de entrega en otro sector o nivel de gobierno.” (1999:30).Es importante notar el carcter “genrico” del conc epto de transferencia de poltica que menciona Evans, ya que ste puede abarcar “afirmaciones muy distintas acerca de la naturaleza de la elaboracin de polticas” (Evans y Davies, 1999:204 ). “Leccin aprendida” (Rose, 1991), “difusin de poltica” (Majone, 1991) o “importacin de polt ica (Note 8) ” (Brown, 1999) podran ser algunas de estas afirmaciones que se refieren a un proceso de aprendizaje en el cual los hacedores de poltica pblica observan “en todo el mundo las respuestas d e sus contrapartes a problemas similares” (Mokhtar, 2001:22) y, entonces, disean sus propias polticas. C. Segmentacin y niveles de transferencia de polt icas pblicas Se ha observado que sobre las transferencias de pol tica pblica diversos acadmicos como Bennet (1991) Wolman, (1992), Davies y Evans (1997) estudi an la emulacin de polticas, programas gubernamentales e instrumentos y esquemas de admini stracin, exclusivamente en los pases desarrollados. Sin embargo, para entender de manera ms integral la TP, es necesario hacer una segmentacin entre pases en desarrollo y los de ma yor avance econmico, ya que las estructuras estatales, los actores y la institucionalidad difie ren significativamente entre pases pobres y ricos. Esto

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8 of 31no significa que la TP se d solamente de una naci n a otra, ya que como apuntan Evans y Davies, existen cinco niveles de “territorialidad poltica” (transnacional, internacional, nacional, regional y local) y dentro de este marco espacial, por tanto, existen 25 trayectorias tericas que pueden seguir las transferencias” (Evans y Davies, 1999: 212) (vase el cuadro 1). A pesar de que Evans y Davies (1999) esquematizan l as trayectorias que podran seguir las transferencias, tambin sealan con sensatez que “n o es probable” una transferencia, por ejemplo, entre estados federales en Alemania o entre regione s britnicas, ya que el gobierno regional no tiene categora oficial. Es decir, en muchos casos no exi sten condiciones para que alguna de estas trayectorias puede darse. Por ejemplo, en un pas c uyos estados estn divididos en municipios, una experiencia desarrollada en alguna de estas localid ades no podr ser emulada por otra nacin cuya divisin poltica sea por regiones autnomas o por condados. Por lo tanto, la trayectoria “local-internacional” est lejos de ocurrir y, sobr e todo, lograr el impacto esperado. A pesar de la improbabilidad de algunas trayectoria s mencionadas por Evans y Davies, no puede negarse que su idea sobre las diferentes trayectori as ampla la comprensin de los procesos de transferencia de polticas.D. Tipos de transferencia de polticasDescribir los tipos de transferencias de poltica s irve, en parte, para conocer los actores y los obje tos que se supone se transfieren. Dolowitz y Marsh (199 6) identifican tres tipos generales de TP. El primero se refiere a un proceso voluntario en el cu al existe una libre decisin de los gobiernos para emular estrategias gubernamentales de otros context os. Este tipo de transferencia se origina, segn Rose (1991), por dos causas principales: i) la insatisfaccin en el desempeo de ciertas polt icas y/o sus resultados, y ii) la incertidumbre acerca del futuro. Dentro de esta ltima causa, pueden encontrarse tambin dos niveles de incertidumbre. A quella relacionada con un nivel macro—como podra ser una crisis financiera—y la micro, que to ma en cuenta asuntos de mbito local o regional—como podran ser las elecciones competidas —. Hablar de insatisfaccin o incertidumbre plantea el cuestionamiento, cmo puede saberse que existe una transferencia de polticas de tipo voluntario como consecuencia de alguna de estas dos razones o, quiz, por la combinacin de ambas? Bennet (1991) seala que hay poca o nula atencin a la validez metodolgica para conocer cules son

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9 of 31las motivaciones reales de los hacedores de poltic a para adoptar o emular alguna poltica de algn contexto externo. Quiz un mecanismo de indagacin sean las entrevistas con funcionarios o la revisin documental, para saber las causas que moti varon la TP. Este hecho muestra la dificultad de validar los procesos de transferencia de polticas.El segundo tipo de TP se caracteriza por implicar u na forma coercitiva que se basa en la unilateralidad del emisor para dictar recomendacion es al receptor. Segn Dolowitz y Marsh (1996), la imposicin directa de TP de un pas a otro es “rara ”; sin embargo, estos autores identifican a los organismos supranacionales como el Banco Mundial (B M) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) como instituciones clave en la transferencia coerci tiva de polticas. Estos autores subrayan que el medio de coercin son los prstamos que se otorgan a los pases pobres, los cuales tienen que seguir ciertas polticas econmicas si estas naciones quie ren hacer uso de los recursos prestados. Las empresas transnacionales (TNCs, por sus siglas en i ngls) tambin pueden operar dentro de la transferencia coercitiva, ya que pueden forzar a lo s gobiernos hacia la transferencia de polticas porque poseen un “as bajo la manga”. La amenaza de llevarse sus negocios a otra parte presiona a los gobiernos a adoptar polticas para atraer a este ti po de industrias, segn Dolowitz y Marsh (1996:348).El tercer tipo es la transferencia coercitiva indir ecta en la que, tericamente, no intervienen determinados agentes para motivar algn cambio de p oltica pblica. Dolowitz y Marsh delimitan cuatro factores estructurales dentro de este tipo d e TP: i) Las externalidades; ii) los cambios tecnolgicos; iii) la interdependencia econmica, y iv) el desempeo actual de alguna nacin. Estos factores se pueden resumir en lo que Mokhtar (2001) llama “el poder estructural de la economa global”, que presiona a un pas a adoptar polticas similares a otros regmenes con los cuales puede compartir un mercado comn. La competencia, dice es ta autora, “provoca una tendencia para la transferencia de poltica” (2001:33). Un ejemplo de este ambiente podra ser la formacin de mercados comnes como el Tratado de Libre Comercio (TLC) para Norteamerica, en donde Mxico es el pas en mayor desventaja econmica y social y por lo tanto, su gobierno podra adoptar algunas polticas copiando lo que hacen sus contrapartes co merciales (Estados Unidos y Canad). “El miedo de quedarse atrs en cuestiones pblicas puede moti var a la accin”, dice Bennett (1991:43). E. Agentes de la transferencia de polticas y su cl asificacin Los actores son una parte crucial para la emulacin de acciones gubernamentales, ya que, como argumentan Davies y Evans (1997), las relaciones en tre stos pueden facilitar o precipitar los procesos de transferencia. Por su parte, Dolowits y Marsh identifican, en la literatura relativa a la TP, seis actores clave: i) autoridades elegidas, ii) partidos polticos, iii) burcratas y servidores pblicos, iv) grupos de presin, v) emprendedores de poltica y expertos, y vi) instituciones supranacionales. En el caso de las instituciones supranacionales, Dolow itz y March incluyen tambin a las organizaciones intergubernamentales y a las agencias internacional es --como la Comunidad Europea y la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Ec onmico (OECD)--; sin embargo, estos autores no hacen una clasificacin de estos agentes de la T P de acuerdo con sus fines, orgenes, intereses y medios de influencia. En el cuadro 2, se presenta u na clasificacin de los organismos internacionales que pueden funcionar como agentes de la transferenc ia de polticas.

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10 of 31 Los seis agentes que identifican Dolowitz y March t ambin pueden clasificarse en tres grupos generales, de acuerdo con su funcin primordial. En el primer grupo, estaran los individuos o instituciones que desempean un papel oficial. Aqu se incluiran a los servidores y funcionarios pblicos, as como a los representantes electos. En el segundo grupo, cabran los actores que ofrecen asesora en polticas pblicas y que poseen conocim iento especializado sobre temas especficos como educacin, salud y poltica monetaria, etctera. En esta categora tambin se podra contar a los llamados think tanks Por ltimo, en el tercer grupo, estaran los grup os de presin, partidos polticos, sindicatos, redes defensoras transnacionales ( Transnational Advocacy Networks, TANs ) y los movimientos sociales transnacionales ( Transnational Social Movements, TSMs ) que han surgido recientemente, segn observan Mundy y Murphy (2001) F. Objetos de transferencia Cules son en realidad los elementos que se transf ieren de un lugar a otro? Acaso slo las polticas pblicas? Indudablemente no. Existen varios element os que se movilizan de un contexto a otro y las polticas slo son parte de un conglomerado. Dolowi tz (1997) delimita cinco objetos en la TP: polticas pblicas, instituciones, ideologas, acti tudes y lecciones errneas. Como puede observarse existen elementos en la TP que son intangibles y di fcilmente comprobables, tales como ideas y actitudes. Sin embargo, algunos autores como Robert s y Waltman han mostrado que al adoptar una retrica ideolgica, el ex presidente de los Estado Unidos, Ronald Reagan y la ex primer ministro, Margaret Tatcher justificaron y diseminaron sus pro gramas polticos basados en la “nueva derecha” (citados en Dolowitz y March, 1996).Antes de analizar otro elemento de la TP, es necesa rio decir que la educacin puede ser tanto un objeto de transferencia como un medio para disemina r, entre otros, ideas o ideologas. Es decir, se podran transferir desde modelos o polticas educat ivas de un lugar a otro, as como tambin se podra usar el conocimiento y a sus portadores como medio para diseminar ideas, creencias y valores. Por ejemplo, un alto funcionario del Ministerio de Educ acin de Canad pensaba que tener una economa avanzada dependa de la “transfertilizacin de idea s”, por ello era fundamental para ese pas que los canadienses se prepararan en el exterior y que pers onas de otros pases llevaran su talento a ese pas (note de Claudia Herrera en La Jornada 28.10.99). Este punto no debe confundirse con el hecho de que la educacin reproduce cierta ideologa pues en tonces, como dice Paulo Freire, no habra porqu apelar en la prctica educativa a la capacidad crt ica del individuo (1996). Lo que es interesante es observar que en los procesos de TP tiene un carcte r ambivalente y esto es un campo frtil para

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11 of 31realizar anlisis en el futuro.G. Grados de transferencia Dolowitz y Marsh (1996) enumeran cuatro diferentes grados de transferencia de polticas que varan de acuerdo con los cambios o adecuaciones que se ha gan a ”las lecciones aprendidas”. El primer grado es copiar una poltica pblica y ste es el g rado ms simple que existe, ya que no se realiza ningn cambio sustantivo a la poltica importada. E l segundo grado es la emulacin en la que algn pas no copia una poltica especfica, sino que la usa como base para el diseo de su propia poltica. Para Rose (1991), la emulacin es la aceptacin en primera instancia de algn esfuerzo gubernamental del exterior que requiera cierto grad o de adaptacin al nuevo contexto. El tercer grado es la hibridacin, que implica una combinacin de e lementos de las polticas de varios casos para una mejor adaptacin al contexto receptor. Y el ltimo grado es la inspiracin, que surge de la observacin de problemas particulares para facilita r el desarrollo de algn programa o poltica pblica. Este grado de transferencia es, segn Rose (1991), slo una forma de especular un posible resultado en un contexto diferente aunque no repres enta, lgicamente, una transferencia. Tomando en cuenta estos diferentes grados de transf erencia, sera interesante saber hasta qu punto alguno de ellos ha resultado ser ms efectivo que o tro. Desafortunadamente, la evidencia emprica hasta el momento no es suficiente para contestar es ta pregunta. H. Elementos que facilitan y limitan las transferen cias Dolowitz (1997) especifica seis categoras generale s que pueden facilitar o restringir los procesos de TP. La primera es la complejidad de la poltica pb lica: cuanto ms compleja sea la poltica o el programa, tanto ms difcil ser transferirla. Por lo tanto, existe una relacin entre la complejidad del programa o poltica y su nivel de transferencia. El segundo aspecto tiene que ver con el aspecto de adaptacin de la poltica o programa a transferir, es decir, la interaccin entre una poltica adoptad a y una poltica existente o diseada con anterioridad. La tercera categora es la de limitantes de las estructuras institucionales. Dolowitz establece que si las estructuras institucionales difieren radicalmente, las posibilidades de que exista una t ransferencia son muy limitadas. En este rubro, tambin menciona un punto de suma importancia, que es el sistema legal de ambos contextos: el emisor y el receptor. Es de esperarse que ante dife rente tipo de normativa, los procesos de transferencia tardarn en ocurrir o definitivamente no se llevarn a cabo. La cuarta categora incluye varias subcategoras, c omo ideologa poltica, semejanza cultural, capacidad tecnolgica y recursos econmicos que pod ran existir entre el emisor y el receptor. La quinta categora es el lenguaje que, segn Dolowitz ayuda a tener fcil acceso a la documentacin requerida en el diseo de polticas, as como el an lisis personal de las mismas. La sexta categora tiene que ver con las relaciones anteriores que exi sten entre los sistemas polticos. Dolowitz ejemplifica este punto resaltando las relaciones an tagnicas que pudieran existir entre algunas unidades dentro de los gobiernos, y dice que las re laciones “armoniosas”, dentro y hacia fuera de las fronteras ayudarn a establecer las lneas de comun icacin necesarias para una efectiva transferencia de polticas.Por ltimo, es necesario destacar que autores como Dolowitz (1997) y Evans (1999) mencionan la afinidad entre los gobiernos estadounidenses y brit nicos. Estas semejanzas son un ejemplo de que ambas naciones comparten una ideologa poltica sim ilar y una cultura comn: la anglosajona. Adems, tienen una capacidad tecnolgica comparable y cuantiosos recursos econmicos; en ambos pases se habla ingls y sus relaciones diplomtica s han sido caracterizadas histricamente por un

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12 of 31ambiente de armona y cooperacin.Validacin de la transferencia de polticasUna de las debilidades que el esquema de la transfe rencia de polticas posee es su dificultad para ser validado. Algunos autores (Dolowitz y Marsh, 1996) ex ponen varias estrategias en este sentido, tales como la revisin de reportes, programas gubernament ales, visitas, entrevistas, etc., con el propsito de indagar si realmente se transfiere un programa o poltica de un lugar a otro. Por su parte, Evans y Davies (1999) proponen una metodologa basada en ci nco bloques de preguntas para validar la existencia de los casos de transferencia de poltic as. A saber: Cul es el sujeto de anlisis? Es importante, dice n Evans y Davies, ser claros acerca del fenmeno que se estudia, ya que en el trabajo empr ico “primario” existe una gama de posibilidades (1999:236). Quin o qu es identificado como agente o agentes de la transferencia? quin la desea? qu se quiere obtener con ella? cmo la estn llevando a cabo? en beneficio de quin? Y por qu? Con referencia a estas preguntas los autores p iensan que la transferencia debe ser un proceso conciente, ya sea que se lleve a cabo volun tariamente o est sujeto a coercin (Evans y Davies, 1999: 237). Hay pruebas de no transferencia? Para contestar es ta pregunta, Evans y Davies sugieren realizar una comparacin detallada de la poltica e n cuestin con entornos nacionales y originales, si se desea determinar el grado real de transferencia en un caso particular ( ibdem ). Cules son las pruebas presentadas para apoyar la afirmacin? Qu tan convincentes son? Estas preguntas se derivan porque Evans y Davies co inciden con Dolowits y Marsh (1996) en el sentido de que las entrevistas no demuestran de manera concluyente que la informacin proveniente de un sistema extranjero influy en cue stiones nacionales y agregan: “[Si] se argumenta que se ha copiado un programa, se espera que se presenten pruebas “fsicas” ms concretas que apoyen esa declaracin. Slo se puede decir que un programa ha sido copiado por otro si se han comparado ambos. La cuestin de si e l programa se ha realizado podra ser entonces sometida al anlisis de la implementacin para determinar qu tan lejos ha llegado la transferencia (Evans y Davies 1999:237-8)” Qu conclusiones se pueden sacar de lo expresado a ntes acerca de la naturaleza y el grado de la transferencia que se ha producido? Son ideas o programas implementados los que han o no han sido transferidos? Si se encuentra que se ha pr oducido la transferencia, entonces se podra determinar el grado de esta copia, emulacin, hibri dacin, sntesis o inspiracin (Evans y Davies, 1999: 23). Las preguntas planteadas por Evans y Davies demuest ran lo complejo que es validar un proceso de transferencia de polticas. Como puede observarse e n la pregunta cuatro, estos autores proponen una escala que muestre si la transferencia ha ocurrido o no, y para ello primero habr que saber si la transferencia se ha hecho a nivel declarativo. Esto implica comparar los documentos “externos” que pudieran prescribir una transferencia de polticas con documentos y programas oficiales. En segundo lugar, habr que investigar si la poltica o progra ma supuestamente transferido fueron puestos en prctica para saber “qu tan lejos ha llegado la tr ansferencia” (Evans y Davies, 1999:238). Otro punto que sera interesante incluir, y que no mencionan E vans y Davies, es la evaluacin de los efectos de haber transferido una poltica o un programa de un lugar a otro. Todos estos aspectos, sin duda, representan nuevos retos para los investigadores y hacedores de polticas pblicas. Con el propsito de contribuir al estudio de la tra nsferencia de polticas, en la siguiente parte se analiza el caso de las polticas educativas en Mxi co, especficamente a nivel superior. En fechas

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13 of 31recientes, el sistema universitario ha sido objeto de intensos debates. Mientras que, para algunos, la reforma universitaria de la dcada noventa respond a a “los imperativos externos” (Marn, 1998: 19), el gobierno mexicano se abocaba a modernizar la edu cacin de acuerdo con la nueva realidad global. La modernizacin educativa era “inevitable y necesa ria”, apuntaba el Programa de Modernizacin Educativa 1989-1994 (PME, 1989:iii). Este debate in cluye puntos de vista que han ligado el surgimiento de la globalizacin con la reformulaci n de una nueva agenda educativa en Mxico. Asimismo, se ha observado la poderosa influencia de organismos internacionales, especficamente del Banco Mundial, en la formulacin de polticas y pro gramas educativos. Esto ha sido campo frtil para el examen crtico de algunos acadmicos que observa n las contradicciones de sus recomendaciones y la carencia de “precisin terica, metodolgica o c ientfica” de las ideas del BM (Coraggio, 1998:50). Sin embargo, el anlisis desarrollado hasta el mome nto ha carecido de un esquema analtico que ample el entendimiento y la comprensin de la tran sferencia de poltica educativa. Por lo tanto, en seguida se har un repaso histrico y se revisarn los argumentos acadmicos sobre la supuesta transferencia de poltica educativa superior en Mx ico.IV. Anlisis histrico y debate sobre la transferen cia de poltica educativa en MxicoAqu se ha sostenido que existe un renovado ambient e globalizador dentro del cual ha surgido una institucionalidad ms compleja, la cual ha modifica do las formas de gobierno. El Estado se ha transformado por una serie de factores externos que a la vez, involucran a nuevos actores en el diseo e implantacin de polticas pblicas. Mxico dada su importante situacin geogrfica y econmica dentro del continente americano, no ha pe rmanecido al margen de la globalizacin. Por ello, existe una gran probabilidad de sus hacedores de poltica utilicen el esquema de la transferenci a de polticas para el diseo y reformulacin de acci ones de carcter pblico. En el caso de la educacin, copiar o emular una poltica o un progra ma del exterior toma mayor relevancia pues este sector ha sido una base de la poltica social de lo s gobiernos posrevolucionarios (OECD, 1994). Por lo tanto, la idea de que pudiese existir injerencia externa para definir la agenda educativa nacional podra abrir la puerta a severas crticas y a un in tenso debate. Con el propsito de conocer si la poltica educativ a mexicana a nivel superior ha recibido una influencia externa mayor en estos tiempos que en el pasado, cuando quiz no se conoca la palabra globalizacin, a continuacin se hace un breve repa so histrico y se revisan los argumentos acadmicos sobre la supuesta transferencia de polt ica educativa en Mxico. A. Desde cundo Mxico ha adoptado poltica educat iva extranjera? Cada etapa histrica en el desarrollo de Mxico ha transformado y modificado las polticas educativas con el propsito de que stas tengan mayor relevanc ia en trminos sociales, econmicos o polticos. Tales transformaciones han provocado que se adapten modelos educativos que directa o indirectamente han sido diseados con base en exper iencias de otros sistemas acadmicos. Por ejemplo, hay que recordar que a mediados del siglo XVI, cuando naci la Real y Pontificia Universidad de Mxico sta adopt el sistema organi zacional y de gobierno de la Universidad de Salamanca en Espaa. Ms tarde y como apunta Carlos Tnnermmann (1996), la reforma de la universidad colonial se bas en el modelo napoleni co. Este autor subraya algunas de las consecuencias de esta “eleccin” y escribe: “En vez de buscar la renovacin de los estudios a travs de la brecha abierta por los sabios americanos, que constitua una respuesta original y hubiese conducido al arraigo de la investigacin cientfica entre nosotros, la Repblica, tras las pugnas entr e liberales y conservadores por el dominio de la univ ersidad que tuvieron lugar inmediatamente

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14 of 31despus de la Independencia, no encontr mejor cosa que hacer con la universidad colonial que sustituirla por un esquema importado, el de la univ ersidad francesa, ideado por Napolen, tan a tono con el momento que se viva de asombro ante todo lo que de Francia provena (1996:20) Es interesante que Tnnermmann indique dos causas q ue impidieron el desarrollo de un proyecto universitario que tuviera, segn l, una “afirmaci n nacional”. La primera es la pugna entre grupos de poder especficos (liberales y conservadores), y la segunda es el “asombro” de los americanos por lo francs.Hacia finales del siglo XIX, la dictadura de Porfir io Daz promovi en Mxico otra filosofa importada de Francia: el positivismo, desarrollado por August Comte. Esta filosofa, manifiestan Palln et al. (1995) se impuso en la enseanza de las profesione s como resultado de que la elite gobernante de ese tiempo estaba familiarizada con l as ideas de Comte. En esos das, una de las figuras ms notables en materia educativa fue Justo Sierra, quien fungi como secretario de Instruccin Pblica y Bellas Artes. Este hombre tuv o la idea de fundar la Universidad Nacional en 1910 la cual “tendra la potencia suficiente para c oordinar las lneas directrices del carcter nacion al” (citado en Paz, 1994:159). Este carcter nacionalis ta de Justo Sierra parece confundirse cuando al crear la Universidad Nacional, este prominente homb re tena en mente un modelo de universidad que cristalizaba en la Universidad de Berkeley en los E stados Unidos (Gil, 2000). Segn Manuel Gil esta institucin estadounidense contaba con profesores d e tiempo completo que posean, en su mayora, el grado de doctor, mientras que la naciente universid ad mexicana careca de ellos, por lo que Sierra confiri grados de doctores a “numerosos acadmicos ” que no eran “siquiera profesores de tiempo completo” (Note 9) para construir una universidad que “valiera la pena ” (Gil, 2000:25). Como puede notarse, hubo puntos incompatibles entre lo que Jus to Sierra imagin (una universidad nacional), lo que conoca previamente (el sistema acadmico de Be rkeley) y lo que tuvo a la mano para concretizar su idea (profesores mexicanos sin grados). ste es un claro ejemplo de la dificultad de poner en prctica una noble idea y, de lo til que resulta u sar la experiencia extranjera en el diseo de polt icas pblicas.Dando un salto cronolgico y ya situados en el peri odo posrevolucionario, Palln et al. (1995) notan que durante esa poca se promovieron actividades y carreras humansticas para contrarrestar el positivismo diseminado en el sector educativo del p orfiriato. Sin embargo, ese tiempo tampoco fue la excepcin para adoptar o emular modelos universitar ios forneos. La Reforma de Crdoba, de 1918, como dice Tnnermmann, se propag a lo largo y lo a ncho de Amrica Latina y fue el primer cuestionamiento serio de la universidad latinoameri cana tradicional. Para Tnnermmann fue un “movimiento original”, sin precedentes en el mundo, y que iba de “la mano de la transformacin nacionalista y liberadora” que esta regin necesita ba (1996:33) (Note 10) Hasta aqu se ha observado que por diversas circuns tancias, pugnas entre grupos gobernantes, moda, ideologas, experiencias previas y tendencias, la e ducacin superior en Mxico recibi la influencia de modelos extranjeros. El escenario que surge a pa rtir de la crisis econmica de finales de los aos setenta y principios de los ochenta –-crisis provoc ada tanto por incorrectos manejos de poltica econmica a nivel nacional como por problemas en el plano internacional-puede ser un fenmeno que alter de manera sustancial lo que ya se vena practicando en trminos de transferencia de polticas. Roberto Rodrguez hace notar que:”Sobre la base de la crisis de la deuda externa que se verific en los primeros aos de la dcada, acontec i un paulatino realineamiento de los pases de la periferia capitalista a los dictados de poltica ec onmica y financiera metropolitanos. Este proceso s e concret mediante el condicionamiento de crditos e stipulado por agencias tales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial – a trav s de los Programas de Ajuste Estructural – y tuvo como consecuencia la implantacin de proyectos restrictivos de la inversin pblica y el gasto social (1998:77 itlicas del autor)

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15 of 31Deuda externa-alineamiento-condicionamiento-organis mos internacionales parece una frmula que hay que tomar en cuenta para estudiar, en estos tie mpos, quin influye sobre la educacin superior en Mxico y, sobre todo, a travs de qu medios. Estos estudios deben tomar en cuenta tambin la nueva institucionalidad global en donde convergen y diver gen diversos actores que crean relaciones complejas de intercambio, conflicto, resistencia y acomodo. En resumen, el sistema de educacin superior en Mx ico ha recibido histricamente influencia externa, aunque es claro que estos procesos han ocu rrido de acuerdo con variables endgenas como el papel de las elites polticas y econmicas nacional es, y variables de tipo exgeno tal como la crisis econmica de principios de los ochenta, que modific el escenario para la participacin, por ejemplo, de los organismos financieros internacionales.Bajo este intrincado contexto, es difcil pensar qu e en Mxico ha existido un modelo de reforma educativa propio y, ante la realidad actual, que se desarrollar un sistema educativo puramente mexicano cuando hay que enfrentar, como dice Marn, “las nuevas realidades del entorno social mexicano y sus relaciones con los dems pases” (19 98:13). B. Debate sobre la transferencia de poltica educat iva en Mxico Aunque los procesos de transferencia de polticas p blicas poseen, como se vio, diversas formas e involucran diversos actores, el debate, en trminos generales, se ha centrado en observar el papel que desempean los organismos internacionales (Note 11) y las agencias de financiamiento --especialmente, el Banco Mundial (BM) y el Fondo M onetario Internacional (FMI)--. Esta seccin trata de identificar, mediante un anlisis document al, qu actores externos influyen en el diseo de polticas educativas; a travs de qu mecanismos in fluyen; qu puntos unen a los diversos organismos internacionales y cules son los impedimentos para transferir una poltica. Asimismo, se analizan los objetos que se podran transferir as como la forma en que se puede validar un proceso de transferencia de polticas.1. Agentes de la transferenciaPara lvaro Marn (1998), la globalizacin es una v ariable dependiente de las “potencias capitalistas” de Europa Occidental y Norteamrica, por lo tanto, este fenmeno es promovido mediante “agencias internacionales” como el Banco Mundial y el Fondo M onetario Internacional los cuales comenzaron a “disear polticas educativas ms explcitas, en co ngruencia con las necesidades supuestas o reales” de las empresas transnacionales (1998:25). Este aut or califica los servicios que prestan las organizaciones internacionales como “peligrosas inj erencias en la poltica nacional” (1998: 19) y agrega que existen: “... intromisiones norteamerica nas en muchas regiones y pases del mundo con el pretexto de modernizar la economa y actualizar los sistemas educativos para que respondan a los imperativos externos...” (1998: 19).Marn interpreta los recientes cambios en materia e ducativa como una consecuencias de dominacin econmica de las potencias hegemnicas como la esta dounidense. Congruente con esta visin, Marn tambin resalta la participacin de la elites gober nantes dentro de estos procesos de “intromisiones”. En Mxico, aade este autor, “las autoridades educa tivas del sexenio anterior [1988-1994] y principios del actual [1994-2000] sintieron la nece sidad de impulsar una reforma a nivel superior que enfrentara la nueva realidad econmica del pas y d el mundo” (1998:13). Asimismo, puntualiza que “Las reformas educativas en Mxico se facilitaron p or la excesiva dependencia de las instituciones universitarias de un presupuesto nico manejado por el gobierno federal, as como por la simpata de los funcionarios e intelectuales formados en el ext erior, quienes crearon un entorno amigable a la

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16 of 31recepcin de estas propuestas.” (Marn, 1998:28). S egn Marn, “Se ha hecho creer a los dirigentes de los pases subordinados que es obligacin de sus re spectivos Estados nacionales, formar ciudadanos como agentes econmicos congruentes con la nueva or ganizacin social del trabajo a nivel mundial, bajo el liderazgo de los Estados Unidos como potenc ia hegemnica (1998:20, cursivas nuestras). Con base en las opiniones de Marn, valdra la pena preguntarse si slo por sentir “simpata” las autoridades mexicanas emprendieron transformaciones educativas a finales de los aos noventa. Quin puede “hacer creer” a los dirigentes de alg n pas que es “obligacin” formar individuos para la nueva realidad mundial? No tendrn los gobernan tes nacionales su propia racionalidad que puede o no estar acorde con los cambios a escala global? Los puntos de vista de Marn ignoran la forma en que realmente los hacedores de poltica actan y no hay oportunidad, bajo sus supuestos, de analizar los mecanismos de negociacin que pudiesen existir entre las elites nacionales y las internacionales (Note 12) Armando Alcntara analiza la forma de operar de las elites dentro de las tendencias mundiales de la educacin superior y dice que, a pesar de que los o rganismos internacionales son potencias hegemnicas que influyen en la poltica educativa, es necesario tomar en cuenta que la reestructuracin de los sistema de educacin superi or son una “transicin llena de adaptaciones, rechazos parciales y conflictos” (2000:4). Adems s ubraya que “conviene tener presente la existencia de esta mediaciones para evitar simplismos maniqueo s para explicar la influencia de los organismos internacionales y reducir la persistencia de las te oras conspiracionistas en el anlisis comparado de la educacin superior (2000:14).El argumento de Alcntara es til para estudiar la forma en que los funcionarios de los organismos internacionales interactan con los funcionarios de los pases pobres dentro de un intrincado sistema de relaciones e interacciones. Transferir, imponer, diseminar, influir; por una parte, y adoptar, copi ar o emular; por otra, es un proceso entre dos o ms a gentes, el cual puede darse de una manera ms compleja que la que Marn observa. (Note 13) Por su parte, Pablo Latap tambin reconoce que la influencia de organismos como el Banco Mundial en materia educativa se da, entre otros, por una in teraccin entre expertos externos y nacionales, per o que las polticas que el Banco propone “se negocian con cada pas en funcin de sus caractersticas y los gobiernos ms fuertes pueden oponerse a algunos de sus elementos; por otra parte, en su implementacin intervendrn las mediaciones y los a ctores nacionales que alterarn los resultados (Latap, 1998:43)Es necesario resaltar que este experto en educacin otorga un lugar a la negociacin entre funcionarios extranjeros y nacionales. El intercamb io de ideas y opiniones entre estos actores es una parte poco documentada en el debate acadmico ya qu e la influencia del Banco no se ejerce de manera abierta sino que se lleva a cabo “en discret as negociaciones con los gobiernos” (Latap, 1998:42). La forma de interactuar e influir del per sonal de los organismos internacionales con las elites locales --las cuales no slo incluyen funcio narios sino investigadores, intelectuales, poltico s, lderes sociales, rectores, en el caso de la educac in universitaria, y dems actores-es un rea que necesita mayor anlisis para ampliar la comprensin de la transferencia de polticas en Mxico. 2. Medios de influencia: Coercin y convencimientoTanto las mediaciones de las que habla Alcntara co mo las negociaciones privadas entre elites que observa Latap conducen a pensar ms ampliamente so bre el papel que desempean los organismos internacionales y sobre sus medios de influencia y de persuasin. En este sentido, varios autores coinciden en sealar que el Banco Mundial presiona a travs de las condiciones de sus crditos para

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17 of 31que se adopten estrategias de desarrollo educativo (Latap, 1998). Tnnermmann piensa que en los pases latinoamericanos las recomendaciones del Ban co Mundial pueden influir la voluntad poltica de los gobiernos con el propsito de no “arriesgar el acceso a los prstamos” (citado en Didriksson y Yarzbal, 1997:345). A su vez, Coraggio (1998) dice que el Banco Mundial “Tiene gran fuerza, que no se deriva de la claridad, la oportunidad, la pre cisin terica, metodolgica o cientfica de sus id eas, sino del poder econmico que ejerce, en conjunto co n el Fondo Monetario Internacional, como palanca para imponer o sugerir con gran dureza las polticas para los gobiernos de Amrica Latina.” (1998:50)Segn Coraggio, existen medios de coercin para pre sionar a los gobiernos nacionales para que adopten ciertas acciones, las cuales no cuentan con una base fundamentada y que otra funcin del poderoso organismos financiero tiende tambin a leg itimar polticas diseadas con anterioridad, pero quin o quines son los autores de las polticas q ue el BM legitima? Este autor parece responder a esta pregunta cuando escribe que [...] la teora qu e est por detrs de las investigaciones elegidas p or el BM para defender sus polticas no es una teora de la educacin. Es una teora de la economa de la educacin y, como teora econmica est situada den tro del paradigma neoclsico que, durante este siglo, estuvo luchando por sobrevivir cuando muchas de sus falacias haban sido expuestas por otras teoras.” (1998:52)Para Coraggio, promover las bondades del sistema ec onmico “neoclsico” podra explicar la funcin de los organismos internacionales como medios de le gitimacin. Entonces el BM tiene dos funciones: influir en las agendas educativas nacionales y legi timar las polticas diseadas previamente. Latap tambin destaca la funcin legitimadora de otro org anismo internacional: la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) que es “especialmente perceptivo de los cambios del futuro” y est tentado tambin a convertirse en “instancia doctrinal” (2000b:59). En su caracterstico tono crtico, el experto en ed ucacin narra en su escrito lo sucedido en un seminario de la OCDE que sirvi de marco para prese ntar el documento titulado Knowledge Management in the Learning Society: “El estudio de la OCDE y el seminario no son inocuas discusiones acadmicas; forman parte de un proceso poltico de legitimacin doctrinal, en este caso planetario, tendiente a imponer una determinada vis in de la educacin (2000:60). Coraggio y Latap coinciden en dos puntos muy impor tantes para el anlisis de la transferencia de polticas. El primero es la funcin legitimadora de l BM y de la OCDE, mientras que el segundo tiene que ver con la idea de que existe un actor ms all de las estructuras institucionales que parece esta r influyendo al sector educativo. Sobre este ltimo p unto, Latap agrega que “la OCDE se ha sumado al Banco Mundial, al Fondo Monetario Internacional y a otros organismos internacionales en el propsito de conformar los sistemas educativos y or ientar la revolucin informtica de acuerdo con los intereses de las economas dominantes.” (2000:6 0) Para Latap el “actor” que est allende los organis mos internaciones son las “economas dominantes”, esto tiene cierta congruencia con lo que dice Corag gio en el sentido de que es el sistema econmico neoclsico quien est “detrs” de los organismos in ternacionales. Al establecer esta relacin entre un espacio macroeconmico y un ambiente microinstituci onal, Latap y Coraggio conducen a poner bajo anlisis el tercer tipo de transferencia de poltic as: el coercitivo indirecto. Segn algunos autores, este tipo de transferencia ocurre a consecuencia de fact ores estructurales tales como las externalidades, l os cambios tecnolgicos, la interdependencia econmica y el desempeo actual de alguna nacin frente a otra (Dolowitz y Marsh, 1996), y no existe, terica mente, algn agente determinado para motivar alguna transferencia. Sin embargo, en la visin de Latap y Coraggio, los organismos internacionales son parte clave para promover, legitimar o apoyar e sos cambios estructurales y, muchas veces, lo hacen mediante formas coercitivas; as que vale la pena decir que un tipo de transferencia coercitiva

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18 of 31indirecta puede convertirse en coercitiva directa o quiz, ambas existan dentro del contexto de los pases en desarrollo.Otro punto que merece mayor atencin es que, aunque el BM y la OCDE son organismos internacionales que puedan legitimar polticas educ ativas a nivel “planetario” (usando el trmino de Latap); sus orgenes, fines y medios difieren en c ierta medida. Por ejemplo, para John Lowe (Note 14) la OCDE sirve slo a cierto grupo de pases, mientr as que el Banco lo hace a todo el mundo (Lowe, 1988). Adems, la OCDE surgi en 1961 con el propsito de promover el bienestar econmico de sus pases miembros que, en su mayora son naciones relativamente ricas, mientras que el Banco Mundial naci en 1945 y su funcin pri ncipal es ofrecer prstamos para incentivar el desarrollo econmico, as como ofrecer asistencia t cnica (Lowe, 1988). Para entender las formas de influencia de los organ ismos internacionales dentro de la globalizacin, en general, y dentro de la perspectiva de la transf erencia de polticas, en particular, es necesario conocer sus antecedentes y su estructura. La clasif icacin de organizaciones internacionales presentada en el cuadro 2 podra ser un primer paso en este sentido. 3. Institucionalidad de los organismos internaciona les. Convergencias y reacomodos Varios autores subrayan la convergencia que existe entre las polticas educativas de diversas organizaciones multilaterales como la Organizacin de Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) o la OCDE y de los or ganismos financieros internacionales como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrol lo (vase Alcntara, 2000; Rodrguez y Alcntara, 2001). Segn Alcntara, “al observar los desafos de la globalizacin” y los temas crticos del sistema de educacin superior, se puede decir q ue “existe una coincidencia en muchas de las recomendaciones que tales organismos plantean para reestructurar la educacin superior en una direccin que parece estar a tono con las creciente s necesidades del mercado y del Estado.” (2000:15) Pero, cmo se podran explicar estas coincidencias ? Segn Lowe (1988), entre las organizaciones internacionales no existe un sistema formal para ar monizar los programas sino que existen algunos contactos que funcionan de manera informal. Este in tercambio interpersonal podran explicar estas convergencias. Adems, dice Lowe, en la prctica, l as actividades de los organismos internacionales no se duplican y casi nunca son “conflictivas” ya q ue, por un lado, la UNESCO y el Banco, estn ms preocupados por lo que sucede en los pases menos d esarrollados, mientras que, por el otro, la OCDE se ocupa de lo que hacen los pases con mayor avanc e econmico (Lowe, 1988:24). Asimismo, Rodrguez y Alcntara destacan que la pos icin asumida por los bancos multilaterales en tiempos recientes denota cierta flexibilidad y mayo r sensibilidad hacia las dimensiones polticas y sociales de cambio en materia educativa (2001). Com o ejemplo de ello Alcntara apunta que en los recientes documentos publicados por el Banco Mundia l sobre educacin superior “se demanda una participacin ms consistente del Estado, aunque se insiste en la importancia de que otros sectores de la sociedad tambin lo hagan” (2000:11). Es decir, que instancias tanto pblicas como privadas o civiles pueden participar en el diseo, gestin e i mplantacin de polticas sociales. Esto coincide co n otros documentos del Banco como su reporte anual, World Development Report 1999/2000, en el que presenta un Marco Integral de Desarrollo (CDF, por sus siglas en ingls) y lo propone como un medio para reducir la pobreza con “mayor efectividad”, co n cuatro puntos que llaman la atencin, dado que se observa flexibilidad en la visin de este podero so organismo financiero: a). Los gobiernos necesitan “construir alianzas con el sector privado, las organizaciones no gubernamentales (ONG), las agencias de asistenci a y las organizaciones de la sociedad civil para definir las necesidades de desa rrollo e implementar programas”

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19 of 31(1999:21).b). Debe ser el pas y no las agencias de asistenci a, el que tenga sus estrategias de desarrollo.c). El Marco Integral de Desarrollo cuenta con una visin de largo plazo y colectiva de las necesidades y soluciones, que deben formularse para lograr as un “apoyo nacional sustentable” (1999:21).d). “Las preocupaciones estructurales y sociales de bern ser tratadas de igual forma y al mismo tiempo que las preocupaciones financieras y m acroeconmicas” (1999:21). Con su referencia a construir “alianzas con el sect or privado, las ONG, las agencias de asistencia y l as organizaciones de la sociedad civil”, el Banco conf irma la existencia de esa nueva institucionalidad que se mencion al principio de este artculo. Adem s, parece que sus lderes empiezan a reconocer a los agentes locales y nacionales y ahora buscan que sus propuestas logren un “apoyo nacional sustentable”. Sin embargo, habr que indagar tambi n si esta nueva forma de actuar que del poderoso organismo financiero es congruente con sus principi os enunciados en sus reportes y programas. 4. Factores que restringen la transferencia de pol ticas en Mxico Como recordamos, Dolowitz y Marsh (1996) proponen s eis factores que podran facilitar o restringir el proceso de la transferencia de polticas (vase III-H). Estos factores son la complejidad de la poltica, su aspecto adaptativo, las estructuras in stitucionales para su implementacin, la ideologa poltica, la cultura y el lenguaje entre el emisor y el receptor de las polticas y las relaciones anteriores. En seguida, se sealan algunos factores que limitan la influencia de los organismos internacionales sobre la agenda educativa de Mxico El Observatorio Ciudadano de la Educacin (Note 15) (OCE, 2001) responde a la nueva institucionalidad ya mencionada al examinar las pre scripciones que el Banco realiz en materia educativa. En su comunicado titulado, Las recomendaciones educativas del Banco Mundial pa ra Mxico, el OCE advierte que el BM “ignora olmpicamente (s ic) los estudios realizados por los investigadores mexicanos del pas y las propuestas formuladas por el magisterio y otros organismos de la sociedad civil” (2001:Web-Site), y que, adem s, el anlisis del organismo financiero sobre algunos puntos especficos carecen de una adecuada contextualizacin y no ponderan los factores polticos como es el caso del poderoso Sindicato Na cional de Trabajadores de la Educacin (SNTE) en la aplicacin de las polticas recomendadas. Por esto, el Observatorio concluye que el anlisis del Banco fue “superficial” (OCE 2001:Web-Site).La falta de visin para disear e implementar polt icas es congruente con la crtica que hace Latap Sarre (Note 16) (1998) sobre la endeble base pedaggica en las que se sostienen las recomendaciones del Banco Mundial. En su escrito, Cmo educar sin pedagoga el experto mexicano en educacin seala que el modelo del Banco “nos regresa a la co ncepcin tradicional (transmisiva del aprendizaje), y apoya la ilusin de reformar la edu cacin sin atravesar por sus complejidades” (1998:45). Este autor tambin piensa que la falta d e evidencia emprica de las prescripciones del Banco y de una “evaluacin seria” sobre stas, cues tionan la viabilidad de las polticas (Latap, 2000a).Por lo tanto, la descontextualizacin de las polti cas sugeridas por el Banco, la omisin de factores polticos, el reduccionismo en los anlisis sociale s y la escasa base pedaggica y emprica son alguno s factores que podran impedir, hasta cierto grado, l a transferencia de polticas del Banco hacia la

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20 of 31realidad mexicana. El problema aqu es cundo exist en mecanismos de coercin para transferir, independientemente de la calidad de la poltica que se quiera adoptar. Si se demuestra la debilidad en el diseo de polticas o programas, quin o cmo s e podra impedir que se realice la transferencia? Alcntara sugiere que las instituciones universitar ias y grupos de la sociedad civil, “exijan” a los negociadores de los acuerdos con los organismos int ernacionales que informen puntual y verazmente de los avances, es decir, que haya transparencia en estos procesos (2000:15). En caso de que se llevasen a cabo transferencias de polticas que son altamente cuestionables, los hacedores de poltica nacionales seran responsable directos de las consecuencias tanto polticas como econmicas que ocurrieran y que podran deslegitima r la funcin de cualquier gobierno. As que discutir los asuntos pblicos con grupos de experto s y con la sociedad civil, como sugiere Alcntara, podra reducir los efectos regresivos que pudiera o casionar una transferencia de poltica. Es probable desde nuestro punto de vista, que con la intencin de reducir estas consecuencias pudiese haber una mayor convergencia entre la racionalidad de los pol ticos o tomadores de decisin y la de los investigadores educativos.5. Objetos de transferencia y complejidad para vali dar transferencias Es complicado identificar los objetos que se transf ieren los organismos internacionales hacia la agenda educativa mexicana. Por una parte, Marn (19 98) menciona que son “reformas educativas” las que el gobierno de Mxico ha adoptado como parte de la nueva realidad global. Para Coraggio, lo que el Banco busca “imponer” o “sugerir con gran dureza ” son polticas pblicas (1998:50). Latap es ms especfico que Marn y Coraggio, y observa que el B anco pretende transferir a los pases pobres algunas polticas de financiamiento a la educacin (Latap, 2000a). Sin embargo, este autor tambin piensa que la OCDE, mediante sus estudios y seminar ios, puede diseminar ideas “tendientes a imponer una determinada visin de la educacin” (20 00b). Por su parte, Alcntara es ms puntual cuando menciona “los temas crticos” que los organi smos multilaterales han analizado en el caso de la educacin superior. Estos temas son el crecimien to de los sistemas, la pertinencia, la calidad, el financiamiento, el gobierno y la eficacia, entre ot ros (2000:15). Este autor apunta que los organismos plantean “recomendaciones” para reestructurar la ed ucacin superior y, “c conviene no olvidar que el proceso de convertir las recomendaciones en poltic as concretas pasa necesariamente por procesos mediacionales en los que entran en juego diversos a ctores a travs de resistencias, conflictos, negociaciones (pblicas y privadas), etctera.” (Al cntara, 2000:15) Es decir, se puede copiar una poltica externa e in cluirla en un programa o documento oficial, pero para mostrar esta transferencias primero se tienen que comparar estos documentos y, una vez que se “presenten pruebas fsicas concretas, como sugieren Evans y Davies, habr que analizar si esa poltica se ha implementado o no para “determinar qu tan le jos ha llegado la transferencia” (Evans y Davies, 1999:237-8). En este sentido, Alcntara piensa que “en ocasiones las recomendaciones requieren de largos periodos para su establecimiento” (2000:15). As que notar coincidencias, al comparar documentos oficiales con reportes extranjeros, slo es una base para validar que existe un proceso de transferencia de polticas. Mostrar una evidencia m s slida del punto al que ha llegado esta adopcin podra tomar tiempo si se espera que las polticas o programas, supuestamente transferidos, sean implementados.En el caso de la educacin superior en Mxico, es d ifcil precisar qu objetos (tangibles e intangible s) se estn transfiriendo. Lgicamente, es tambin com plejo demostrar que alguna poltica educativa se est copiando o adoptando de algn organismo intern acional. Latap Sarre --quien ha fungido como asesor de varios secretarios de Educacin en Mxico -asegura que habr que “examinar si las propuestas del BM se estn reflejando en la poltic a educativa de Mxico, y discutir, en cada caso, si ello es conveniente o no” (1998:46). Esto abre inte rrogantes sobre la existencia real de procesos de

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21 of 31 transferencia de poltica del BM hacia Mxico.Sin embargo, Pablo Gonzlez Casanova da por hecho q ue existe una transferencia de polticas educativas de los organismos internacionales hacia Mxico pues encuentra “extraas coincidencias” entre algunos documentos realizados por el Consejo Internacional para el Desarrollo de la Educacin (Note 17) (CIDE, 1991) y un libro publicado por “altos funcio narios” de la Secretara de Educacin Pblica (Gonzlez Casanova, 2001:40). En el documen to del CIDE, se hacan varias sugerencias que, segn Gonzlez Casanova, “se convirtieron en la bas e de creencias, la argumentacin y la poltica educativa que domina en el Mxico neoliberal” (2001 :40), y tambin nota semejanzas entre esta “base de creencias” y el documento de la OCDE titul ado Examen de las Polticas Nacionales de Educacin Superior OCDE (1997). (Note 18) Sin embargo, llama la atencin que en su “anlisis documentado” (como l mismo lo llama), Gonzlez Cas anova no cita algn programa oficial antes de la publicacin del informe del CIDE. Por eso valdr a la pena preguntar si realmente el documento del CIDE fue “la base de creencias” para disear e impl ementar polticas educativas a nivel superior en Mxico. Para responder a este cuestionamiento, prim ero se seleccionaron cinco documentos, tres de ellos elaborados por autoridades mexicanas y dos po r organismos internacionales, todos ellos publicados en diferentes fechas, a saber: El Progra ma Integral para el Desarrollo de la Educacin Superior (PROIDES, 1986)En seguida se compararon algunos elementos de diagn stico y acciones especficas que estos documentos incluan. Los resultados de esta sencill a labor se muestran en los cuadros 3 y 4. (Note 19) En el cuadro 3, se presentan los cinco programas se leccionados en orden cronolgico y en las columnas siguientes algunos elementos de diagnstic o incluidos en estos informes. El smbolo X significa que ese programa refiere en su texto, la expansin masiva, la falta de planeacin y coordinacin, y la desercin de alumnos en las univ ersidades mexicanas. Siguiendo este orden, puede observarse que tanto los tres programas gubernament ales como los dos informes de los organismos internacionales coinciden en sealar que la causa p rincipal del detrimento de la educacin superior fue su anrquico crecimiento, y excepto la OCDE ase gura que la expansin desordenada del sistema de educacin superior en Mxico imposibilit una pl aneacin adecuada.Cuadro 3. Algunos elementos de diagnstico en la ed ucacin superior en Mxico Problemas derivados de la expansin masiva en las universidades Falta de planeacin y coordinacin en el sector Alta desercin PROIDES 1986 XXX PME 1989 XX CIDE 1991 XXX PDE 1995 XXX OCDE 1997 X X Fuente: Elaborado por el primer autor, con base en los programas de referencia. Otro elemento en comn que mencionan los dos organi smos internacionales (CIDE, 1991 y OCDE, 1997), as como el PROIDES, desarrollado en 1986, y el PDE de 1995 es la desercin escolar la cual,

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22 of 31 segn, los organismos internacionales es una consec uencia de las desventajas econmicas de los jvenes mexicanos. El cuadro 3 tambin expone que, antes de la publicacin del documento del CIDE, las autoridades mexicanas ya haban identific ado algunos de los principales problemas del sistema de la educacin superior. Por lo tanto, los documentos del CIDE y de la OCDE no aportaron elementos que los hacedores de poltica mexicanos n o conocieran previamente. Estos resultados motivan a profundizar en el anlisis y comparar alg unos objetivos y estrategias de la educacin superior.En el cuadro 4, se exhiben algunas polticas que la s autoridades mexicanas haban planteado para reformar la educacin superior. Como puede observar se, la evaluacin de estudiantes, profesores y procesos educativos, la aplicacin de exmenes de s eleccin para ingresar a la educacin superior, la diversificacin de fuentes de financiamiento, y la vinculacin con el sector productivo fueron estrategias planteadas por el gobierno mexicano ant es de que los dos organismos internacionales seleccionados (el CIDE y la OCDE) desarrollaran sus informes.Cuadro 4. Algunas polticas de educacin superior e n Mxico Evaluacin de estudiantes, profesores y procesos educativos Exmenes de seleccin para el ingreso a la educacin superior Diversificacin de las fuentes de financiamiento en las universidades Vinculacin de la ES con el aparato productivo del pas PROIDES, 1986 XXXX PME, 1989 XXXX CIDE, 1991 XXXX PDE, 1995 XXXX OCDE, 1997 XXXX Fuente: Elaborado por el primer autor, con base en los programas de referencia. En su informe la OCDE otorga un reconocimiento a la poltica educativa mexicana y seala que, a pesar de que Mxico puede beneficiarse de la experi encia del resto de los pases que forman esta organizacin, tambin “puede ensear mucho en trmi nos de soluciones desarrolladas por l mismo” (1997:223). Es decir, este pas puede no slo podr a adoptar polticas o programas del extranjero sino tambin transferirlos. A pesar de esto, habra que ir ms all del discurso y analizar qu trayectoria podran seguir estos procesos en el caso de los pa ses en desarrollo. El esquema de trayectorias propuesto por Evans y Davies podra ser de utilidad en este sentido (vase el cuadro 1). Asimismo, destaca que algunos de los programas revi sados se citan y se critican entre ellos mismos. Por ejemplo, el PME reconoce que se tomaron las rec omendaciones del PROIDES para ”plantear” las lneas esenciales para la modernizacin de la educa cin superior mexicana. Mientras que el CIDE se aventura a decir que si las estrategias del PROIDES “se hubieran implantado con rapidez, habra constituido un paso para iniciar la mejora de la ca lidad” (CIDE, 1991:40). De la misma manera, el informe del CIDE critica al PME debido a que lo enc uentra '”excesivamente” vago, ya que no seala

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23 of 31a quin le corresponde hacer qu. Como se observa, esta retrica crtica del informe del CIDE resalta diversos aspectos sobre la implementacin de polti cas pblicas, por lo que cabra tambin la posibilidad de que este tipo de estudios motiven a los diversos actores locales a poner en prctica su s polticas educativas.Al contrastar algunas acciones contenidas en los pr ogramas e informes aqu seleccionados, parece excesivo opinar que las sugerencias contenidas en e l informe del CIDE fueron “el punto de referencia ineludible” para el diseo de polticas en educaci n superior (Gonzlez Casanova, 2001: 37). Las coincidencias entre el material bibliogrfico desar rollado por las autoridades mexicanas antes de la publicacin de los informes del CIDE y la OCDE sust entan esta aseveracin; sin embargo, hay vetas de anlisis que se abren en otra direccin, como: Hasta qu grado ha llegado la transferencia de poltica educativa a nivel superior en Mxico? Si s e toman en cuenta el esquema de TP descrito anteriormente y los argumentos del debate acadmico podra decirse que la transferencia de poltica educativa que ha ocurrido en Mxico ha sido slo de tipo coercitivo y que se ha producido por medio de algunos organismos internacionales. No obstante, tambin en el presente trabajo se ha afirmado que existen negociaciones privadas y pblicas entre los gobiernos receptores y alguna organizacin que desea “imponer” una poltica pblica. Adems, l a influencia que llegaran a tener los organismos internacionales sobre las agendas nacionales sera de acuerdo con la naturaleza, funciones, orgenes y estructura de estos organismos, es decir, si alguno s utilizan mecanismos de coercin para “imponer” una poltica, otros legitiman y, quiz, tambin pre sionan, por otros medios para que se adopten polticas, programas o instituciones. En todo este proceso la interaccin entre actores tambin juegan un papel destacado.Asimismo, como se anot en prrafos anteriores, exi ste una reformulacin del papel de los organismos internacionales, como el Banco Mundial, que tiende a tener mayor flexibilidad y sensibilidad en los cambios que desea dirigir (Rodr guez y Alcntara, 2001). As que habr que investigar si los renovados propsitos de este orga nismo pueden tener un efecto en la poltica educativa de los pases en desarrollo o si forman p arte de un movimiento estratgico para redimirse de las crticas que ha recibido por su forma de ope rar. (Note 20) A travs del debate acadmico surgido en Mxico, es difcil identificar qu objeto u objetos se estn transfiriendo. Por un lado, se habla de reformas un iversitarias y, por otro, de ideas y polticas concretas. Esto dificulta la validacin de los proc esos de transferencia de poltica educativa, ya que tampoco se han desarrollado herramientas metodolgi cas para demostrar estos procesos. Asegurar que el gobierno mexicano ha copiado del CIDE progra mas o polticas en su totalidad es impreciso ya que, en este caso, existen coincidencias entre los programas de educacin superior mexicanos, que fueron elaborados antes que el informe del Consejo. Adems la OCDE (1997) reconoci que Mxico puede ensear mucho en trminos de poltica educati va, por lo que cabra la posibilidad de que este pas tambin realizara transferencias hacia otros c ontextos.ConclusionesLa globalizacin motiva y facilita la adopcin de p olticas, programas, ideas o instituciones de un contexto a otro. La poltica de educacin superior en Mxico se ha adaptado a las circunstancias de su cambiante entorno e histricamente ha recibido la i nfluencia de modelos educativos extranjeros, aunque cada etapa ha tenido variables internas o ex ternas que han determinado significativamente los procesos de transferencia de poltica. A lo largo d e la historia, se han generado profundos cambios en las funciones del gobierno y tampoco se puede sosla yar el surgimiento de una institucionalidad global cada vez ms compleja, con altos grados de interacc in y comunicacin entre mltiples actores, lo que produce un ambiente idneo para que se adopten polticas desarrolladas en otros ambientes.

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24 of 31Al relacionar las principales lneas de debate sobr e la adopcin de polticas educativas a nivel superior en Mxico con el esquema de transferencia de polticas, se observa que este anlisis se ha centrado primordialmente en el papel que desempean los organismos internacionales en la transferencia de polticas y en los medios de presi n que utilizan para influir la agenda educativa nacional. Sin embargo, an quedan por investigar di versos aspectos para tener una nocin ms precisa de la transferencia de polticas educativas, as co mo de la amplia gama de agentes que podran influir de manera muy diversa en el diseo de las mismas. E studiar a los diversos agentes de las transferencias, as como conocer sus fines, objetiv os e intereses, ayudara a definir qu tipo de transferencia (voluntaria o coercitiva) ocurrira. Adems, podra explicarse la forma en que se combinaran los mecanismos de influencia o presin de cada agente en este proceso. Tambin, es necesario tener en cuenta que las transferencias de polticas podran utilizarse como una herramienta ms para disear acciones encaminadas a la solucin de problemas, en este caso, educativos, y de esta manera, eventualmente, ahorrar tiempo y recursos. (Note 21) Si se toma en cuenta que las transferencias deben s er un proceso consciente, independientemente de su tipo, como sugieren Evans y Davies (1999); enton ces, se asume que puede haber negociaciones, resistencias y, hasta conflictos, entre la parte em isora y la receptora de polticas pblicas, por lo que es necesario investigar la forma en que los posible s agentes de la transferencia interactan en un ambiente institucional cada vez ms complejo.A partir del anlisis elaborado, se concluye que es difcil identificar los objetos tangibles e intang ibles que realmente se han transferido a la agenda educat iva mexicana. Al carecer de este conocimiento previo, es lgico que validar la existencia de la a dopcin de alguna poltica educativa en Mxico sea un ejercicio complicado y abierto a mltiples cuest ionamientos. Los argumentos que sugieren que Mxico copia polti ca educativa a nivel superior de algunas organizaciones carecen de sustento, pues las autori dades mexicanas ya haban planteado, con varios aos de anterioridad, acciones muy similares a las que el CIDE y la OCDE hicieran en su momento para resolver los problemas de la educacin univers itaria en Mxico. Al no haber, por un lado, una clara evidencia de qu e Mxico copia poltica educativa de algunos organismos internacionales durante determinado peri odo y, por otro, existen coincidencias entre programas nacionales e informes internacionales, su rgen, entonces, algunos cuestionamientos: por qu existen estas similitudes?, y cmo se producen ? Si la respuesta fuera que son las macroestructuras (globalizacin, sistemas econmico s, etc.) las que dictan estos cambios y los hacedores de poltica los que aprenden de stos; po dra asumirse que sera posible que se hubiese dado un ejercicio consciente y voluntario para copi ar o emular una poltica. Sin embargo, entonces, qu papel desempean los organismos internacionale s? Los mltiples mecanismos de presin e influencia de estas organizaciones son otra parte m uy importante, aunque no exclusiva, para copiar o emular determinada poltica pblica dentro de un am biente de creciente complejidad, por eso necesario el anlisis sistemtico que ayude a mejor ar y a ampliar el conocimiento sobre las transferencias de poltica pblicas en Mxico.AgradecimientosA los dos revisores annimos que leyeron y emitiero n tiles comentarios a la primera versin de este artculo. A Mayavel Saboro por su excelente correc cin de estilo.Referencias

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28 of 31conocida de manera general, por lo que en este trab ajo usamos “sistema gubernamental” como sinnimo de “ governance ” 4. Para un anlisis internacional de las redes de pol ticas pblicas, vase Evans (1998). 5. Entrevista de Andrs Ortega en el diario espaol El Pas 25 de julio de 1999. 6. Los trminos “resistencia” y “acomodo” pertenecen a Cerny (1999). 7. En este sentido, la confusin es mayor cuando Gonz lez Casanova habla de que la nueva reforma universitaria sigue “estrictamente” una “lgica mod ernizadora que es, a la vez, neoliberal y neoconservadora” (2001:107). Coraggio (1998) tambi n usa indistintamente tres trminos: “paradigma neoliberal” “paradigna neoclsico” y “pr opuesta” o “decisin ideolgica neoconservadora”. Castro tambin apunta que existe una corriente de pensamiento llamada “neoliberalismo, o paradjicamente, neoconservaduri smo” (1997:189). 8. Phillip Brown (1999) usa el trmino de “importaci n de poltica” para analizar temas educativos como la formacin de habilidades dentro de las corr ientes econmicas actuales. 9. Garciadiego, citado en Gil (2000:24). 10. Sobre la Reforma Universitaria de Crdoba, vase T nnermmann 1997. 11. Para un anlisis descriptivo de las organizaciones internacionales sobre el mbito educativo, vase Stephens (1988). 12. Para el caso latinoamericano, Puiggrs parece coin cidir con la visin de Marn cuando dice que los presidentes de pases sudamericanos como, Pinoc het, Menem, Fujimori, Sanguinetti y luego Cardoso recibieron “las orientaciones poltico-educ ativas y el paquete programtico del Banco Mundial sin realizar adaptaciones a la realidad de su pas y sin condicionar ningn aspecto de la reforma exigida” (Puiggrs, 1999:7). 13. Flores-Crespo (2001) describe una forma en que alg unos especialistas de la educacin superior del Banco Mundial interactan con las comunidades d e acadmicos y funcionarios de diversas naciones. 14. John Lowe (1988) hace un interesante estudio de la estructura y las funciones de cuatro organizaciones internacionales (El Consejo Europeo, la OCDE, la UNESCO y el Banco Mundial) en el campo de la educacin. Otro no menos importante anlisis sobre los organismos internacionales y educacin superior es el de Allende et al, (1998, Mxico: ANUIES). 15. El OCE es una asociacin civil formada por investi gadores, maestros, lderes de opinin, legisladores, estudiantes, etctera, con el propsi to de examinar el diseo e implementacin de la poltica educativa en Mxico as como de fomentar l a crtica independiente y la participacin de las autoridades en la discusin de los problemas educat ivos. El Observatorio publica quincenalmente sus comunicados en el peridico La Jornada Para mayor informacin vase www.observatorio.org 16. Latap tambin ha comentado de manera crtica otro s tantos documentos de organismos internacionales. Por ejemplo, vase “El informe Del ors” (1997), “La resea de la OCDE sobre educacin superior” (1997) o “PDNU: el cambio es po sible” (2000a). 17. El CIDE fue fundado en 1970 como una institucin i ndependiente, sin fines de lucro y con le

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29 of 31 objetivo de realizar estudios sobre poltica compar ada. Tambin habra que recordar que el informe del Consejo fue coordinado por Phillip Coombs quien fungi como asesor “externo” de un ex secretario de educacin en Mxico durante el sexeni o 1988-1994. 18. Gonzlez Casanova tambin cita documentos elaborad os por algunos economistas ligados al Banco Mundial que guardan cierta correspondencia co n la propuesta del ex rector de la UNAM, Francisco Barns de aumentar las cuotas de colegiat uras a los estudiantes y sus familias. Esta propuesta se puso en marcha en 1999 lo que produj un paro estudiantil de casi diez meses en una de las ms grandes universidades latinoamericanas. 19. Estos resultados forman parte de la tesis de maest ra elaborada por el primer autor (vase Flores-Crespo, 1998). 20. Para un anlisis a fondo sobre el papel del Banco Mundial dentro del mbito de la educacin, vase Jones (1992). 21. Un caso de una transferencia voluntaria en Mxico fue la creacin de las universidades tecnolgicas (UT) en 1991 que emularon el modelo ed ucativo de los institutos tecnolgicos universitarios (IUT) franceses creados a mediados d e los aos sesenta. Para una comparacin del desempeo de ambas modalidades educativas, vase Vi lla Lever y Flores-Crespo (2002).Acerca del AutoresPedro Flores CrespoUniversidad de YorkEstudiante de doctorado en la Universidad de York e n Inglaterra (Conacyt 115728) Email: pf114@york.ac.ukSalvador Ruiz de ChvezCentro Nacional de Evaluacin para la Educacin Sup erior (Ceneval), Mxico Email: contaduria@ceneval.edu.mxCopyright 2002 by the Education Policy Analysis ArchivesThe World Wide Web address for the Education Policy Analysis Archives is http://epaa.asu.edu General questions about appropriateness of topics o r particular articles may be addressed to the Editor, Gene V Glass, glass@asu.edu or reach him at College of Education, Arizona State University, Tempe, AZ 85287-0211. (602-965-96 44). The Book Review Editor is Walter E. Shepherd: shepherd@asu.edu The Commentary Editor is Casey D. Cobb: casey.cobb@unh.edu

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30 of 31EPAA Spanish Language Editorial BoardAssociate Editor for Spanish Language Roberto Rodrguez Gmez Universidad Nacional Autnoma de Mxico roberto@servidor.unam.mx Adrin Acosta (Mxico) Universidad de Guadalajaraaacosta@cucea.udg.mx J. Flix Angulo Rasco (Spain) Universidad de Cdizfelix.angulo@uca.es Teresa Bracho (Mxico) Centro de Investigacin y DocenciaEconmica-CIDEbracho dis1.cide.mx Alejandro Canales (Mxico) Universidad Nacional Autnoma deMxicocanalesa@servidor.unam.mx Ursula Casanova (U.S.A.) Arizona State Universitycasanova@asu.edu Jos Contreras Domingo Universitat de Barcelona Jose.Contreras@doe.d5.ub.es Erwin Epstein (U.S.A.) Loyola University of ChicagoEepstein@luc.edu Josu Gonzlez (U.S.A.) Arizona State Universityjosue@asu.edu Rollin Kent (Mxico)Departamento de InvestigacinEducativa-DIE/CINVESTAVrkent@gemtel.com.mx kentr@data.net.mxMara Beatriz Luce (Brazil)Universidad Federal de Rio Grande do Sul-UFRGSlucemb@orion.ufrgs.brJavier Mendoza Rojas (Mxico)Universidad Nacional Autnoma deMxicojaviermr@servidor.unam.mxMarcela Mollis (Argentina)Universidad de Buenos Airesmmollis@filo.uba.ar Humberto Muoz Garca (Mxico) Universidad Nacional Autnoma deMxicohumberto@servidor.unam.mxAngel Ignacio Prez Gmez (Spain)Universidad de Mlagaaiperez@uma.es Daniel Schugurensky (Argentina-Canad)OISE/UT, Canadadschugurensky@oise.utoronto.ca Simon Schwartzman (Brazil)American Institutes for Resesarch–Brazil(AIRBrasil) simon@airbrasil.org.br Jurjo Torres Santom (Spain)Universidad de A Coruajurjo@udc.es Carlos Alberto Torres (U.S.A.)University of California, Los Angelestorres@gseisucla.eduEPAA Editorial Board Michael W. Apple University of Wisconsin Greg Camilli Rutgers University

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31 of 31 John Covaleskie Northern Michigan University Andrew Coulson a_coulson@msn.com Alan Davis University of Colorado, Denver Sherman Dorn University of South Florida Mark E. Fetler California Commission on Teacher Credentialing Richard Garlikov hmwkhelp@scott.net Thomas F. Green Syracuse University Alison I. Griffith York University Arlen Gullickson Western Michigan University Ernest R. House University of Colorado Aimee Howley Ohio University Craig B. Howley Appalachia Educational Laboratory William Hunter University of Ontario Institute of Technology Richard M. Jaeger University of North Carolina--Greensboro Daniel Kalls Ume University Benjamin Levin University of Manitoba Thomas Mauhs-Pugh Green Mountain College Dewayne Matthews Western Interstate Commission for Higher Education William McInerney Purdue University Mary McKeown-Moak MGT of America (Austin, TX) Les McLean University of Toronto Susan Bobbitt Nolen University of Washington Anne L. Pemberton apembert@pen.k12.va.us Hugh G. Petrie SUNY Buffalo Richard C. Richardson Arizona State University Anthony G. Rud Jr. Purdue University Dennis Sayers Ann Leavenworth Centerfor Accelerated Learning Jay D. Scribner University of Texas at Austin Michael Scriven scriven@aol.com Robert E. Stake University of Illinois--UC Robert Stonehill U.S. Department of Education Robert T. Stout Arizona State University David D. Williams Brigham Young University


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Educational policy analysis archives.
n Vol. 10, no. 41 (October 04, 2002).
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Tempe, Ariz. :
b Arizona State University ;
Tampa, Fla. :
University of South Florida.
c October 04, 2002
505
Globalizacin, gobierno y transferencia de polticas pblicas : el caso de la educacin superior en Mxico / Pedro Flores Crespo [and] Salvador Ruiz de Chvez.
650
Education
x Research
v Periodicals.
2 710
Arizona State University.
University of South Florida.
1 773
t Education Policy Analysis Archives (EPAA)
4 856
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