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Educational policy analysis archives

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Title:
Educational policy analysis archives
Physical Description:
Serial
Language:
English
Creator:
Arizona State University
University of South Florida
Publisher:
Arizona State University
University of South Florida.
Place of Publication:
Tempe, Ariz
Tampa, Fla
Publication Date:

Subjects

Subjects / Keywords:
Education -- Research -- Periodicals   ( lcsh )
Genre:
non-fiction   ( marcgt )
serial   ( sobekcm )

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Source Institution:
University of South Florida Library
Holding Location:
University of South Florida
Rights Management:
All applicable rights reserved by the source institution and holding location.
Resource Identifier:
usfldc doi - E11-00412
usfldc handle - e11.412
System ID:
SFS0024511:00411


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A rchivos A nalticos de P olticas E ducativas Revista Acadmica evaluada por pares Editor: Gene V Glass College of Education Arizona State University El Copyright es retenido por el autor (o primer coautor) quien otorga el derecho a la primera publicacin a Archivos Analticos de Polticas Educativas. Los artculos que aparecen en AAPE son indexados en el Directory of Open Access Journals (http://www.doaj.org). Editores Asociados para Espaol y Portugus Gustavo Fischman Arizona State University Pablo Gentili Laboratorio de Polticas Pblicas Universidade do Estado do Rio de Janeiro Volumen 12 Numero 63 Noveimbre 11, 2004 ISSN 1068-2341 Vnculos Entre Financiacin y Organizacin Universitaria: Anlisis Comparado de la Universidad Espaola Sara Fernndez Lpez Citation: Fernndez Lpez, Sara (2004, Novi embre 11). Vnculos entre financiacin y organizacin universitaria: Anlisis comparado de la universidad. Espaola. Archivos Analticos de Polticas Educativas, 12 (63). Retrieved [date] from http://epaa.asu.edu/epaa/v12n63. Resumen Durante las ltimas dos dcadas, han aflora do serios problemas en la gestin de los sistemas universitarios. Algunos gobiernos estn tratando afrontarlos mediante la aplicacin de polticas y mecanismos que introduzcan y/o incrementen la importancia de las fuerzas y de los criterios de mercado en la gestin de las universidades (“marketizat ion”). An se desconocen los resultados de tales medidas pero, en cualquier caso, su puesta en marcha se ha convertido en una tendencia inevitable Aunque co n un ligero retraso con respecto a sus compaeras europeas, las universidades espaolas no han permanecido ajenas a este proceso. Durante la dcada de lo s noventa se introdujeron medidas tales como la financiacin mediante contra tos – programa o los mecanismos de evaluacin de calidad que tratan de or ientar sus actividades hacia una mayor cobertura de las necesidades sociales. Asimismo, en diciembre de 2001, el anterior partido en el gobierno aprob, ba sndose en su mayora absoluta, la Ley Orgnica 6/2001 de Universidades (LOU ), que citaba entre sus propsitos el impulso a la diferenciacin entre instituciones y, por tanto, a la competencia. Este artculo analiza el grado de orie ntacin al mercado de la universidad espaola, comparando su posicin con la del sistema de educacin superior holands. Dicha comparacin se centra en las polticas de financiacin y los niveles de autonoma de las universidade s en distintos mbitos de actuacin.

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Vnculos Entre Financiacin Y Organizacin Universitaria 2 Abstract Over the last two decades serious problem s have arisen in the modus operandi of higher education institutions. Some nationa l governments are trying to solve them through policies to introduce or further promote market strategies in the management of the higher education organizations. The outcomes of these measures are not known yet but it seem s that the marketization of higher education is inevitable. Spanish universities are not an exception in this process although it has been slow in comparison wi th other institutions in Europe; during the 1990s funding through contract-program s or quality evalua tion was introduced in order to promote the move towards a be tter covering of societal needs. In December, 2001, the Organic Law for the Universities was enacted with the explicit purpose of enhancing institut ional differences and the consequent competition among institutions. This articl e discusses the degree of marketization of Spanish universities and compares such processes with the changes occurring in the Netherlands. For this comparison econom ic policies and universities’ degrees of autonomy are specially considered. Introduccin Durante las ltimas dos dcadas, han aflora do serios problemas en la gestin de los sistemas universitarios. Estos problemas es tn relacionados con lo que Mora (1998) ha denominado las tres es: eficacia, eficiencia y eq uidad. As, las instituciones demuestran una falta de eficacia, esto es, un retraso a la hora de responder a las necesidades de la sociedad, una ausencia de eficiencia en el uso de recursos y graves defectos de equidad, dado que la educacin debera ser un instrumento de redistribucin social accesible a todos los individuos suficientemente cualificados. Estos problemas tambin se encuentran presentes en la universidad espaola como han puesto de manifiesto numerosos estudios (Bricall, 2000; Calero, 1996; Consejo de Universidades, 1995; Mora, 1997a; San Segundo, 2001; Villarreal, 2002). Algunos sistemas de educacin superior est n tratando de solventar dichos fallos “del mercado” y “de la administraci n” mediante la aplicacin de polticas y mecanismos que introduzcan y/o incrementen la importancia de la s fuerzas y de los criterios de mercado en la gestin de las universidades. An se desconocen los resultados de tales medidas pero, en cualquier caso, su puesta en marcha se ha c onvertido en una tendencia inevitable (Eicher y Chevalier, 1992; Eicher y Chevalier, 2002; Mora 1997b). De hecho, dicha tendencia ha sido interpretada como un intento de acercamiento del gobierno a sus electores, la sociedad, cuyo tradicional pacto con la educacin superior ha comenzado a ser cada vez ms problemtico. As, esta ruptura se evidencia en el descenso de l apoyo pblico a la educacin superior y en las acusaciones de falta de calidad, responsabilidad, eficacia y efic iencia de sus instituciones. La universidad espaola no ha permanecido ajena a este proceso; aunque con un ligero retraso con respecto a sus compaeras europeas, durant e la dcada de los noventa ha introducido medidas tales como la financiacin mediante contratos – programa o los mecanismos de evaluacin de calidad, que tratan de orientar sus actividades hacia una mayor cobertura de las acuciantes necesidades sociales. Desde la administracin tambin se ha queri do incentivar, al menos desde el mbito normativo, esta reorientacin. As, en diciembr e de 2001, se aprueba la Ley Orgnica 6/2001 de Universidades (LOU), que citaba entre sus propsitos el impulso a la diferenciacin entre instituciones y, por tanto, a la competencia, queriendo continuar el “proceso de emancipacin de la educacin superior [espaol a] del control del Estado” (Mora, 1997c; p. 189) iniciado con la Ley Orgnica 11/1983 de Reforma Universita ria (LRU). No obstante, hay que matizar que dicha ley fue aprobada con el apoyo exclusivo del partido en el gobierno y con una clara oposicin del resto de partidos y de la sociedad en general. De hecho, fue una de las medidas

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Archivos Analticos de Polticas Educativas Vol. 12 No. 63 3 polticas que gener mayores manifestaciones y prot estas en la historia reciente de Espaa. El actual partido en el gobierno, tras las eleccione s de marzo de 2004, present en su momento nueve enmiendas a la totalidad de la ley y un texto alternativo. Dichas recomendaciones, as como las del resto de pa rtidos en la oposicin, fueron desod as. Es de esperar, pues, que en los prximos aos, como consecuencia del camb io de gobierno, se produzcan importantes reformas en las normas que desarrollan la Ley Orgnica de Universidades. Este trabajo analiza el grado de orientac in al mercado de la universidad espaola, comparando su posicin con la del sistema de educacin superior holands. La eleccin de este ltimo como punto de referencia obedece a que se trata de uno de los sistemas que ms se ha aproximado a modelos de mercado sin que apenas existiese una tradicin previa y manteniendo la importancia de los fondos pb licos en la financiaci n de sus instituciones1 (CHEPS, 2001; Jongbloed, 2002; Kaiser et al ., 2001; OCDE, 2001). La comparacin entre sistemas tiene en cuenta tanto la naturaleza de su financiacin como ot ras medidas polticas, en particular las derivadas de la aplicacin de la Ley de Universidade s, que determinan de forma directa la autonoma de las institucione s. Por ltimo, se establecen las principales conclusiones extradas del anlisis, lo cual perm ite, por un lado, tener una idea ms clara y concreta del nivel de orientac in al mercado de la univer sidad espaola as como de las consecuencias de las ltimas reformas legislat ivas, y por otro, y ms importante, reflexionar acerca de qu tipo de universidad se desea. Reinterpretacin de los Modelos Organizativos de Educacin Superior Hace dos dcadas, el “tringulo de la coordinacin” diseado por Clark2 (1983) constitua un instrumento de anlisis senci llo que permita esquematizar los diferentes modelos organizativos de los sistemas de educ acin superior (SES). Segn este enfoque, las decisiones de las institucioens de educacin supe rior (IES) pueden estar influenciadas por uno o varios grupos de poder (el gobierno o la admi nistracin, la oligarqua acadmica y / o el mercado3) cuyos intereses, en ocasiones, se mueven en sentido opuesto. El predominio de un determinado grupo de poder determina el esquema organizativo de un SES. La situacin ideal sera el equilibrio de estas tres fuerzas as como su participacin activa en la toma de decisiones. Como consecuencia de los importantes cambios producidos en las formas de intervencin de la administracin en la ed ucacin superior (produccin, financiacin y regulacin4), actualmente, los modelos organizativos pueden representarse mediante una 1 Si bien es cierto que Estados Unidos, Reino Unido y Australia tienen unos sistemas de educacin superior con una mayo r orientacin al mercado, no hemos querido utilizarlos en este trabajo porque su situaci n de partida con respecto al caso espaol y holands era diferente: exista una mayor tradicin de mercad o y la financiacin privada, especialmente en el caso de Estados Unidos y Australia, cubre en buena parte los costes de la actividad universitaria. 2 Este tringulo es calificado por otros autores como “tringulo de los conflictos” o “tringulo de las tensiones” (Moreno, 1998). 3 Para una descripcin detallada de estos tres grupos ver Goedegebure et al. (1994) y Maasen y Cloete (2002). 4 As la administracin: 1) Ha impulsado la im portancia de la “produccin” privada como un proveedor ms de educacin. 2) Ha incrementado el peso del papel jugado por los clientes en la “financiacin” de la educ acin superior; cada vez una mayor parte de los recursos financieros se distribuyen aten diendo a las decisiones de los consumidores. 3) Por ltimo, como indican Neave y Van Vught (1994), el g obierno desempea un papel cada vez menos

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Vnculos Entre Financiacin Y Organizacin Universitaria 4 figura geomtrica ms sencilla (ver Figura 1) El “tringulo de la coordinacin” se ha simplificado, transformndose en un continuum (Jongbloed y Koelman, 2000; Vandenderghe, 1999) en cuyos extremos estaran; por un lado, un modelo descentralizado, donde las fuerzas de mercado desempean un papel crucial y la a dministracin se limita a facilitar el juego de todos los agentes (Neave y Van Vught, 1994), y por otro, un modelo centralizado, donde el gobierno asume una posicin paternalista y protec tora regulando la mayora de los aspectos de la vida universitaria. Al igual que sucede con el tringulo de Cl ark, resulta difcil encontrar SES que encajen perfectamente en estos modelos “puros”. Por ello, ambos extremos actan ms bien como una escala para medir el nivel de “orientacin al mercado” (marketisation) de un SES; cuanto ms prximo est al extremo de la sociedad, es to es, cuanto ms peso tenga el mercado a la hora de adoptar decisiones, mayor ser el nivel de orientacin al mercado. Por el contrario, cuanto ms se acerque el SES al extremo del gobierno, menor ser or ientacin al mercado. Figura 1: Reinterpretacin de los modelos organizativos de los sistemas de educacin superior TRINGULO DE TRINGULO DE CLARK CLARK GOBIERNO MODELO CENTRALIZADO (REGULADO) ESTADO INTERVENCIONISTA MODELO DESCENTRALIZADO (MERCADO) ESTADO FACILITADOR ORIENTACI"N AL MERCADO CUASIMERCADOSSOCIEDAD O MERCADO INSTITUCIONES DE EDUCACI"N SUPERIOR (ACADEMIA) GOBIERNO SOCIEDAD O MERCADO TRINGULO DE TRINGULO DE CLARK CLARK GOBIERNO MODELO CENTRALIZADO (REGULADO) ESTADO INTERVENCIONISTA MODELO DESCENTRALIZADO (MERCADO) ESTADO FACILITADOR ORIENTACI"N AL MERCADO CUASIMERCADOSSOCIEDAD O MERCADO INSTITUCIONES DE EDUCACI"N SUPERIOR (ACADEMIA) GOBIERNO SOCIEDAD O MERCADO En estos momentos, muchos SES se posici onan en algn punto de la mitad derecha de ese continuum. Qu ha provocado este desplazamiento? Las administraciones han introducido cambios significativos en la gestin de las instituciones, “ponindose del lado” de la sociedad y abandonando su antiguo pape l de proveedoras de fondos por el de consumidoras de un servicio, al mismo tiempo que pretenden que las re laciones se articulen de una forma ms directa entre la sociedad y las propias IES (Maassen y Cloete, 2002). Este proceso calificado como de orientacin al mercado, segn la terminologa utilizada por algunos autores (Dill, 1997b; Jongbloed 2002; M ook y Lo, 2002), es lo que otros denominan creacin de mercados gest ionados o de cuasimercado5 (Le Grand, 1990; Calero, 1998a; paternalista, desregulando una se rie de aspectos de la vida universitaria y actuando ms como un “facilitador” ( facilitator ). 5 Son mercados porque sustituyen a los proveedores estatales monopolistas por proveedores que actan en competencia; y son cuasi porque se distinguen de los mercados convencionales en determinados aspectos, por ejemplo: lo s oferentes no persiguen necesariamente la maximizacin de beneficios ni tienen por qu ser de naturaleza privada.

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Archivos Analticos de Polticas Educativas Vol. 12 No. 63 5 Calero, 1998b). Estos ltimos defienden que es prcticamente imposible conseguir mercados perfectamente competitivos en educacin superior por ello es ms fcil hablar de mercados gestionados donde se imitan los mecanismos de los mercados autntic os, pero conservando cierto grado de intervencin por parte del gobierno. Vnculos entre Financiacin y Organizacin Universitarias Una vez introducidos los distintos sistemas organizativos que caracterizan a un SES, a continuacin se procede a relacionarlos con lo s financieros (Fernndez, 2001; Fernndez et al., 2002; Moreno, 1998). La Figura 2 incorpora de nuevo los tres vrtices que integran el tringulo de los conflictos desagrupando el mercado en dos comp onentes: por un lado, los estudiantes, que representan a los usuarios directos de la docenci a tradicional, y por otro, la sociedad, esto es, empresas y agentes que son demandantes directos de investigacin y de otro tipo de servicios distintos de la formacin acadm ica convencional. Por otra parte, recoge los tres elementos que determinan el modelo de financiacin de un SES: 1) las fuentes de financiacin de la educacin universitaria (clasificndolas en recurs os de origen pblico y recursos privados); 2) el destinatario primario de dichos recursos (pueden ir dirigidos a las instituciones o directamente a los estudiantes que, posteri ormente, transfieren esos fondos a las universidades); y 3) los mecanismos a travs de lo s cules se canalizan esos recursos (frmulas, contratos-programa o sistemas incrementalistas). Por ltimo, en la parte inferior, se muestra el continuum modelo centralizado – modelo de mercado ya comentado en la Figura 1. Figura 2: Vnculos entre los modelos de financiacin y de organizacin SOCIEDAD ADMINISTRACI"N PUBLICA ESTUDIANTES INSTITUCIONES INCREMENTALISTA F"RMULAS CONTRACTUAL (1) (2) (4)(3) (4) MODELO CENTRALIZADO (REGULADO) ESTADO INTERVENCIONISTA MODELO DESCENTRALIZADO (MERCADO) ESTADO FACILITADOR ORIENTACI"N AL MERCADO CUASIMERCADOS BECAS PRSTAMOS INPUTS OUTPUTS (3.1) (3.2) (4.1) (4.2) SOCIEDAD ADMINISTRACI"N PUBLICA ESTUDIANTES INSTITUCIONES INCREMENTALISTA F"RMULAS CONTRACTUAL (1) (2) (4)(3) (4) MODELO CENTRALIZADO (REGULADO) ESTADO INTERVENCIONISTA MODELO DESCENTRALIZADO (MERCADO) ESTADO FACILITADOR ORIENTACI"N AL MERCADO CUASIMERCADOS BECAS PRSTAMOS INPUTS OUTPUTS (3.1) (3.2) (4.1) (4.2)

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Vnculos Entre Financiacin Y Organizacin Universitaria 6 (1) Financiacin privada canalizada directamente a instituciones (2) Financiacin privada canalizada a travs de estudiantes (3) Financiacin pblica canalizada a travs de estudiantes (4) Financiacin pblica canalizada directamente a instituciones (3.1) Financiacin pblica canalizada a travs de estudiantes: va becas (4.1)Financiacin pblica canalizada directamente a instituciones: sistema incrementalista (3.2) Financiacin pblica canalizada a travs de estudiantes: va prstamos (4.1)Financiacin pblica canalizada directamente a instituciones: frmulas y contratos programa De la Figura 2 se desprenden varias a portaciones que, por muy obvias que parezcan, es necesario destacar. En primer lugar, hay un nico aportante y un nico receptor de fondos. El aportante es la sociedad cuyas contribuci ones fiscales constituyen la principal va de ingresos del Estado. De este modo, cuando los recursos que se destinan a la universidad son recaudados previamente por la administracin se habla de fondos pblicos. En el resto de los casos se trata de financiacin privada. El recep tor ltimo son las IES, lo que vara son los canales que siguen los recursos antes de llegar a ellas. Por ello, en los prrafos siguientes se esquematizan las cuatro posibles vas de financiacin de un SES. La va ms directa es la Financiacin privada canalizada directamente a las instituciones (1), ya que los recursos van desde el contribuyente original al perceptor ltimo. Esta categora agrupa los ingresos que pe rciben las instituciones por contratos de investigacin o por la prestacin de otro ti po de servicios as como las donaciones. La otra fuente de financiacin privada utiliza a los estudiantes como “filtro” antes de que los recursos lleguen a las instituciones universitarias La Financiacin privad a canalizada a travs de estudiantes (2) representa las rentas familiare s que stos reciben para cursar sus estudios, al igual que otros recursos procedentes de ter ceros (becas de fundaciones o prstamos de establecimientos financieros, entre otros). Cuando las fuentes de financiacin de las instituciones son mayori tariamente privadas (vas 1 y 2 de la figura 2), lo lgico es que primen criterios de asignacin prximos a los del mercado, centrados fundamentalmente en el obje tivo de eficiencia y eficacia. Por tanto, a priori estaremos ante SES con una mayor orient acin al mercado (lo cual queda reflejado por el paralelismo con la parte derecha del c ontinuum modelo centralizado – modelo de mercado). Sin embargo, cuando el origen de los recursos es mayoritariamente pblico (vas 3 y 4 de la figura 2), la determin acin del nivel de orientacin al mercado del SES requiere, como se muestra a continuacin, de una reflexin ms profunda. Un tercer canal de financiacin es la Financiacin pblica canali zada a travs de estudiantes (3), esto es, becas o prstamos subvencionados por las administraciones. Cuando la mayora de los recursos pblicos se distribuyen a travs de los estudiantes, stos, como clientes directos de la formacin acadmica, toman la ltima decisin. Tal situacin llevar a los

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Archivos Analticos de Polticas Educativas Vol. 12 No. 63 7 establecimientos de educacin superior a una competencia continua por atraer clientes, provocando: la mejora de la calidad de sus pr ogramas, la necesidad de reaccionar rpidamente a los cambios en las demandas sociales, la diferenciacin en la oferta educativa y la bsqueda continuada de la eficiencia. Por tanto, a priori, el nivel de or ientacin al mercado debera ser mayor que cuando los recursos pblicos se cana lizan directamente a las propias instituciones, ya que, por medio de las elecciones de los alumnos, se introducen elementos de competencia en el sistema educativo6. No obstante, en este caso habr que distingu ir si los recursos pblicos se transfieren a los estudiantes de una forma gratuita (becas), o por el contrario, slo suponen un anticipo de recursos que, posteriormente, han de restituir (p rstamos). Esta diferenc iacin resulta crucial, ya que la devolucin de las cantidades aportadas por el crdito crea una “conciencia de coste” en los estudiantes que, a la hora de realizar sus elecciones universitarias, les obliga a analizarlas en trminos de costes–beneficios. Este hecho tendr efectos positivos para los estudiantes, contribuyendo a reducir las tasas de fracasos y de repeticin de cu rso, y para las instituciones, que al competir por la captacin de estudiante s que se autofinancien mejorarn su calidad y eficacia. La ltima va sera la Fina nciacin pblica canalizada directamente a las instituciones (4). Cuando la mayora de los recursos pblicos utilizan este canal, es necesario analizar los mecanismos utilizados para distribuir los f ondos. El uso de un sistema incrementalista implicar una escasa orientacin al mercado (lo cual aparece reflejado por el paralelismo con el lado izquierdo del continuum modelo centralizado – modelo de mercado). Por el contrario, cuando los fondos se distribuyen a travs de f rmulas o contratos-progra mas, lo habitual es que se busque primar los criterios de eficiencia, incrementando el grado de orientacin al mercado. De nuevo, habra que matizar que si esa financiacin mediante frmulas o contractual se apoya ms en inputs o en outputs. En la medida en que un modelo basado en outputs financia el nivel de logro de un objet ivo, es de suponer que cuanto mayor sea el uso de outputs mayor ser el grad o de orientacin al mercado. Como conclusin, se puede afirmar que lo que determina el nivel de orientacin al mercado no es el carcter pbl ico o privado de la financiaci n, sino el modo de conceder, controlar y distribuir dichos recursos. As, un modelo de cuasimercados o prximo al mercado, que a priori parece estar caracterizad o por el origen privado de los recursos, se puede lograr con recursos pblicos de distintas formas: Canalizando esos recursos pblicos a travs de los estudiantes, con lo cual stos impondrn ya un criterio de mercado (Financiacin pblica ca nalizada a travs de los estudiantes, en particular va prstamos). Destinando directamente esos recursos pblicos a las instituciones, pero adjudicndolos a travs de mecanismos que in troduzcan criterios de mercado (Financiacin publica canalizada directamente a las inst ituciones mediante frmulas o financiacin contractual basadas, fundamentalmente, en outputs). El Cuadro 1 recoge los recursos asig nados en 2000 a los SES holands y espaol atendiendo al canal de distribu cin utilizado. Las celdas sombreadas reflejan en trminos numricos las vas de asignacin a las IES (Fi gura 2). Ambos SES utilizan los canales de distribucin en una proporcin muy similar: el 20% de de fuentes de financiacin privadas (vas 1 + 2) y 80% de recursos pblicos (vas 3 + 4). La mayora de stos se distribuyen a las instituciones, por lo que la financiacin pblica canalizada directamente a las instituciones (va 6 As, en 1972 el Congreso de Estados Unid os rechaz las splicas de la comunidad universitaria dirigidas a impulsar la financiaci n mediante frmulas basadas en el nmero de matriculados. En su lugar, los legisladores defendieron que proporcionar ayuda pblica directa a los estudiantes era ms eficiente y eficaz, tanto para equiparar las oportunidades de los estudiantes como para aprovechar las fuerzas del mercado e incrementar as la calidad del SES(Dill, 1997b).

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Vnculos Entre Financiacin Y Organizacin Universitaria 8 4) representa en torno al 75-80% de su financiacin, siendo escasamente significativo el porcentaje de financiacin que se reparte a travs de los estudiantes (va 3). Cuadro 1: Financiacin destinada a la e ducacin superior en funcin del canal de distribucin ESTUDIANT (VA 3) INSTITUCION (VA 4) TOTAL (VAS 3 + 4) TOTAL APRSTAMOS (PROXI 3.1) BECAS (PROXI 3.2)Espaa1,1867 0,2735 0,03330,88000,9132 0,08200,0820 Holanda1,2269 0,2480 0,02920,94970,9788 0,35160,2644 0,0872 ESTUDIANT (VA 3) INSTITUCION (VA 4) TOTAL (VAS 3 + 4) TOTAL APRSTAMOS (PROXI 3.1) BECAS (PROXI 3.2)Espaa100%23%3%74%77%100%0%100% Holanda100%20%2%77%80%100%75%25%FINANCIACI"N PBLICA ESTUDIANTES TOTAL (VAS 1+2+3+4) PRIVADA (VAS 1+ 2) PBLICAFINANCIACI"N A LA EDUCACI"N SUPERIOR COMO PORCENTAJE DEL PIBFINANCIACI"N INSTITUCIONES FINANCIACI"N PBLICA ESTUDIANTES TOTAL (VAS 1+2+3+4) PRIVADA (VAS 1+ 2) PBLICAFINANCIACI"N A LA EDUCACI"N SUPERIOR (%)FINANCIACI"N INSTITUCIONES A Incluye las transferencias de fondos p blicos que se destinan a IES (va 3) Fuente: Elaboracin propia a partir de OCDE (2003) Las diferencias surgen cuando se profundiza en los aspectos cualitativos. Siguiendo a Koelman (1998), los mecanismos que utiliza la administracin holandesa para asignar los recursos pblicos a sus IES, han evolucionado desde la dcada de los sesenta pasando por cuatro generaciones, desde una ausencia de mo delos de financiacin hasta un modelo mixto que considera inputs y ou tputs, donde la autonoma de gasto de las instituciones es mxima en relacin con los modelos anteriores. Mientras este desarrollo tiene lugar en Holanda, el SES espaol, en 1983, carece todava de esquemas formales de financia cin. Estos modelos se han desarrollado posteriormente en cada comunidad autnoma, pe ro a ritmos diferentes, de tal forma que, salvo raras excepciones como el modelo de fi nanciacin valenciano, en la mayora de las regiones se aplica financiacin median te frmulas basadas en inputs. Con respecto a los recursos pblicos percibid os por los estudiantes, se comprueba que, mientras en Espaa los prstamos educativos juegan un papel casi marginal (Elices, 2001; Fernndez et al., 2003), en Holanda representan el 25% de la ayuda percibida por los alumnos. En definitiva, las caractersticas de los mode los de financiacin de ambos sistemas hacen pensar que a priori el nivel de orientacin al mercado de la educacin superior holandesa es superior al de la espaola. La Orientacin al Mercado de la Educacin Superior Tras esta primera aproximacin, de carct er financiero, al grado de orientacin al mercado de los SES espaol y holands, el anlisis se centra en otros aspectos que, en nuestra opinin, determinan en mayor medida dicha or ientacin. Tales aspectos equilibran, en ocasiones, los efectos colate rales perversos que puede tene r la financiacin sobre la organizacin de las instituciones.

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Archivos Analticos de Polticas Educativas Vol. 12 No. 63 9 Hasta ahora se ha hablado de l mercado en un sentido genera lista y ms bien abstracto. En este apartado se acotare, en primer lugar, el concepto de mercado en educacin superior, y, posteriormente, el mbito de anlisis. El mercado podra definirse como un modo de organizar el intercambio de bienes y servicios apoyndose, fundamentalmente, en el criterio de su precio ms que en otro tipo de consideraciones (Dill, 1997b). Si bien esta defi nicin es sumamente precisa, para los objetivos que se plantean en este trabajo resulta ms til definir el mercado de fomra indirecta a travs de sus caractersticas. Siguiend o a Jongbloed (2002), los principa les rasgos de un mercado de educacin superior pueden clasificarse atendien do a sus participantes: proveedores (oferta) y consumidores (demanda) (ver Figura 3): Por otra parte, no existe un nico merc ado en educacin superior, sino varios interrelacionados, destacando los mercados de: la formacin, la investigacin y el trabajo para los acadmicos (Dill, 1197b). El objetivo de este estudio se centra en el primero, esto es, el resto del trabajo se destina al anlisis de la formacin universitaria de grado espaola y holandesa con respecto a los aspectos recogidos en la Figura 3 con el objetivo de conocer su nivel de descentralizacin y orie ntacin al mercado. Ello no ser bice para que en algunas ocasiones se haga referencia tanto al mercado de la investigacin como al de la formacin de postgrado.

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Vnculos Entre Financiacin Y Organizacin Universitaria 10 Figura 3: Caractersticas de un mercado de educacin superior Participantes Caractersiticas Aspectos Ausencia de barreras para nuevos participantes Normativa sobre el reconocimiento de ttulos y financiacin pblica Libertad para especificar el producto (o servicio) Diferenciacin en las titulaciones Estudiantes: libertad para seleccionar estudiantes Recursos humanos: libertad para determinar las capacitaciones y los trminos del contrato del personal Utilizacin de criterios lumpsum Derecho a construir sus activos Libertad en el uso de inputs Recursos financieros Libertad para desarrollar un amplio conjunto de actividades generadoras de ingresos Proveedores Oferta Libertad para determinar precios de matrcula Precios de matrcula Libertad para escoger proveedor Movilidad de estudiantes Libertad para escoger producto Currculo estandarizado Acceso a informacin adecuada sobre precios y calidad del servicio Transparencia del mercdo y formacin de rankings Consumidores Demanda Cobertura de costes a travs de los precio Precios de matrcula que cubran un porcentaje importante Fuente: Elaboracin propia a partir de Jongbloed (2003)

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Archivos Analticos de Polticas Educativas Vol. 12 No. 63 11 El Lado De La Oferta En este apartado se analiza si la oferta de formacin universitaria de grado cumple las cuatro condiciones que suelen caracterizar a la produccin de otros mercados. El Cuadro 2 resume los resultados de este anlisis. Cuadro 2: Nivel de orientacin al mercado en la oferta de educacin superior HOLANDA ESPAA 1. Ausencia de barreras para los nuevos participantes -2. Libertad para especificar el producto o servicio + Estudiantes: seleccin + ? Recursos humanos: seleccin y condiciones de contratacin ++ -Utilizacin de criterios lump sum + + Derecho a construir sus activos ++ 3. Libertad para utilizar los inputs Recursos financieros Libertad para desarrollar un amplio conjunto de actividades generadoras de ingresos ++ ++ 4. Libertad para determ inar los precios -Leyenda: -ningn; apenas;+ un poco; ++ mucho grado de orientacin al mercado 1. Ausencia de barreras para los nuevos participantes. Estos lmites pueden ser bsicamente de dos tipos: por un lado, barreras le gales, es decir, los requisitos que ha de cumplir una nueva institucin para obtener el reconocimiento oficial de las enseanzas que imparte. Por otro lado, restricci ones financieras puesto que las inversiones iniciales para la puesta en marcha de una nueva universi dad suponen un escollo importante para los potenciales oferentes frente a los ya establecidos. En Holanda, los nuevos proveedores de educacin superior di sponen de bastante libertad legal para introducirse en el mercad o. Sin embargo, se enfrentan a una importante barrera financiera, ya que alguna s instituciones, a pesar de es tar oficialmente reconocidas, no gozan de reconocimiento econmico y, por tant o, no reciben financiacin pblica. Como consecuencia, slo una minora de estudiantes se matriculan en estas instituciones, todas ellas privadas (Jongbloed y Salerno, 2002). Por su parte, en Espaa existen barreras le gales significativas para el establecimiento de nuevos proveedores de educacin superior, siendo el gobierno el que determina, con carcter general, los requisitos bsicos para su creacin y reconocimiento. Estas exigencias hacen referencia a los medios y recursos adecuados para el cumplimento de las funciones atribuidas a la Universidad (art. 4, LOU). No obstante, la comunidad universitaria alberga la creencia de que la actual LOU suaviza los re quisitos de creacin y reconocimiento de las universidades privadas. As, por ejemplo, a stas se les exige que tengan un 25% de

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Vnculos Entre Financiacin Y Organizacin Universitaria 12 profesorado doctor frente al 51% de las un iversidades pblicas. Este tipo de medidas favorecen el crecimiento ya experimentado por las universidades privadas7. 2. Libertad para especificar el producto (o el servicio). A pesar de que las IES holandesas gozan de amplia libe rtad para establecer los obj etivos y contenidos de sus programas y curricula, en ocasiones pueden surg ir determinadas limitaciones. En concreto, para la oferta de nuevos programas se suele ap licar una prueba que se conoce como el test de macroeficiencia. No obstante, las actuales polticas del gobierno permiten adivinar una tendencia futura hacia su eliminacin. En Espaa, las titulaciones que tienen un carcter oficial y validez en todo el territorio nacional, as como sus contenidos, son establ ecidas por el gobierno o por el Consejo de Coordinacin Universitaria (art. 8, LOU). Por tanto, al menos en las titulaciones oficiales, las instituciones no tienen suficiente libertad para especificar el producto. Es ms, los curricula desarrollados por cada universidad han de cu mplir varios requisitos establecidos a nivel central. Por otra parte, estos requisitos sufrirn importantes transformaciones en los prximos aos como consecuencia de la aplicacin de los principios para la construccin de un Espacio Europeo de Enseanza Superior homogneo ante s de 2010, recogidos en la Declaracin de Bolonia. Es probable que este proceso limite au n ms, al menos en los estudios de nivel bachelor y para las universidades de dimensiones modestas, la libertad de las instituciones para disear los curricula. Ello se debe a que el SES espaol presenta dos importantes problemas de adaptacin: la excesiva duracin de los ttu los de ciclo largo y el reconocimiento de los ttulos de ciclo corto para el acceso a la funcin pblica o al postgrado. En este sentido, la LOU no anticipa muchos cambios, de hecho sigue hablando en trminos de crditos tradiciona les (art. 88.3, LOU), en lugar de referirse a crditos ECTS, aunque por otro lado, ya reconoce la necesidad de aplicar el Suplemento Europeo8 al ttulo (art. 88.1, LOU). Adems, crea un organismo, la ANECA (Agencia Nacional de Evaluacin de la Calidad), que ser el encargado de velar por todo este proceso de acreditacin (art. 32, LOU). Sin embargo, las universidades intentan difere nciar su oferta a trav s de las titulaciones no oficiales, esto es, a travs de ttulos propio s, especialmente a travs de los estudios de postgrado. En estos casos, la diferenciacin se establece mediante aspectos tales como la duracin, la programacin, los contenidos y las formas de superar los estudios, puesto que los estudiantes demandan mayor flexibilida d a travs de opciones part-time. Como ya se coment, la formacin no es el nico producto que ofrecen las universidades, hay varios productos “complemen tarios” –tales como la investigacin, las posibilidades de intercambios c on el extranjero, los puestos info rmticos, de biblioteca y de residencia, las instalaciones depor tivas, etc.que conforma la of erta global de la institucin y 7 En la dcada de los ochenta Espaa contaba con 26 universidades pblicas y 4 privadas, establecidas al amparo del Concordato con la Sa nta Sede. En el curso 2001-02, el nmero de universidades pblicas prc ticamente se haba duplicado (48 incluyendo la UNED, universidad no presencial) y el nmero de privadas quintuplicado (19 incluyendo la Oberta de Catalunya, universidad no presencial). Para el prximo curso (2004-05) el nmero de instituciones pblicas asciende a 49 y el de privadas a 23. 8 ste pretende ser un modelo de informaci n unificado, personalizado para el graduado universitario, donde se recojan los estudios cu rsados y las competencias adquiridas. De esta forma se incrementara la transparencia. Actualmente, en Europa existen pases en los que se ha establecido por ley (Austria, Dinamarca, Francia, Finlandia, Alemania, Italia, Liechtenstein, Noruega, Suecia), pases donde su expedicin es voluntaria (Blgica, Islandia, Holanda), casos como Reino Unido que emite un modelo similar y, finalmente, pases en los que se desarrollan en una fase experimental o piloto, como es el caso de Portugal y Espaa.

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Archivos Analticos de Polticas Educativas Vol. 12 No. 63 13 aaden valor al producto final. Se puede concluir que las IES tanto holandesas como espaolas persiguen la diferenc iacin en estos mbitos, donde su margen de maniobra es mucho ms amplio. 3. Libertad en el uso de los inputs. Si la educacin superior se concibe como un proceso de “produccin”, los estudiantes que entran en la universidad constituyen su input esencial9, al que se le “incorporan” recursos humanos y materiales para obtener el producto final. Por tanto, los inputs bsicos con los que trabajan las IES son los estudiantes y los recursos humanos y financieros. En el sistema holands, todos los estudiantes cualificados pueden comenzar sus programas universitarios en la institucin que elijan, salvo algunas ex cepciones en programas como Medicina, Odontologa y otros donde exis ten numerus clausus. Adems, en los ltimos aos se han desarrollado varias ex periencias para ampliar la capa cidad de las instituciones para seleccionar a sus estudiantes10. Este proceso se ha iniciado y paralizado recientemente en Espaa. Anteriormente a la LOU, exista una Prueba de Acceso a la Univ ersidad (ms conocida co mo selectividad) que determinaba, junto con la not a media de la educacin secundaria, la prelacin de los estudiantes para escoger una titulacin en una universidad pblica. De este modo, las universidades tenan poco margen a la hora de seleccionar a sus estudiantes; en funcin de la oferta y la demanda de plazas se determinaban las notas de corte exigidas en cada titulacin y los alumnos que superasen dichas notas accedan a la universidad. La LOU otorgaba a las universidades ms autonoma en este mbito. As, a partir del curso 2004-05, las universidades, de acuerdo con una normativa bsica que sera establecida por el gobierno y el nmero de plazas disponibl es, determinaran los procedimientos para la admisin de estudiantes con el ttulo de bachille r o equivalente, respetando los principios de igualdad y capacidad (art. 42, LOU). En este aspecto, la LOU se complementaba con lo dispuesto en la Ley de Calidad de la Educac in (LO 10/2002, de 23 de diciembre de 2002), que afecta a la enseanza media. De nuevo, esta ley fue aprobada por el anterior partido en el gobierno, sin contar con el apoy o ni del resto de partidos ni de los profesores de enseanza secundaria. La Ley de Calidad estableca la oblig acin de realizar una prueba (Prueba General de Bachiller o PGB) que reemplazara a la selectiv idad para obtener el ttulo de bachiller (art. 37). No obstante, una de las primeras decisi ones adoptadas por el nuevo gobierno ha sido retrasar el calendario de im plantacin de la ley, de modo que hasta el curso 2006-07 no saldrn a la luz los desarrollos normativos que permitan su ap licacin. Precisamente, uno de los aspectos que ha quedado derogado es la Prueba General de Bachiller y las pruebas especficas de cada universidad, un mecanismo excesivamente complejo y sin transparencia suficiente. De momento, los alumnos que entren en la universidad pblica en el curso 2004-05 habrn realizado, en su mayor a, las pruebas de selectivo. Con respecto a la libertad de las institucione s para determinar el uso de los recursos humanos, en Espaa la mayora de las decisione s importantes en este mbito tienen lugar dentro de los lmites o acuerdos establec idos con el gobierno nacional o autonmico11. 9 Se trata de un proceso customer input technology (Rotschild y White, 1995). 10 Para ms detalle ver Jongbloed (2002). 11 Ambos establecen las capacitaciones y condiciones de contratacin del personal docente e investigador funcionario y laboral. Aunque el gobierno autonmico puede determinar pagos adicionales para el personal, su concesin estar sujeta a la revisin por parte de la Agencia de Evaluacin y Acreditacin co rrespondiente (art. 55 y 69, LOU ). Muchas universidades espaolas consideran que la LOU ha erosionado su autonoma en lo que respecta a la contratacin de personal. Con anterioridad a la LOU, las universidades solan contratar a personal docente e investigador form ado en sus propios departamentos as como a profesionales externos, cuyo objetivo era dota r a las asignaturas de una orientacin ms prctica. Esta poltica ha llevado a la soci edad y al gobierno anterior a acusar a las

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Vnculos Entre Financiacin Y Organizacin Universitaria 14 Mientras, desde finales de los aos noventa, el gobierno holands ha descentralizados este tipo de decisiones que ahora se negocian directamente entre los empleadores (las instituciones) y los empleados (staff y acadmicos). El anlisis de la libertad de las institucione s en el uso de sus inputs financieros resulta ms complejo e implica el estudio de tres aspectos: La utilizacin de criterios lump sum en la as ignacin interna de fondos. Las universidades holandesas y espaolas aplican principios lump su m en la distribucin de la parte principal de los fondos recibidos (core funding). Por tanto, go zan de bastante libertad en lo que respecta al uso de los recursos financieros, aun cuando exis ten determinadas limitaciones (por ejemplo, la separacin entre los fondos destinados a inve stigacin y formacin, suele ser estricta). El derecho a construir su propia cartera de ac tivos. En este aspecto, las universidades espaolas tienen menor libertad que las holande sas. A principios de los aos noventa, stas recibieron la propiedad de las infraestructuras junto con la responsabilidad de sus costes de mantenimiento. Este hecho ilus tra la relacin entre autonoma y responsabilidad; de la misma forma que rentabilidad y riesgo van parejos, a mayor riesgo, mayor rentabilidad, cuando se incrementa la autonoma de las in stituciones se les va a exigir una mayor rendicin de cuentas. Por el contrario, las universidades espaolas ti enen que negociar la construccin de nuevas instalaciones con las administraciones aut onmicas, responsables de sus costes de mantenimiento. Adems, cualquier operaci n de endeudamiento de las instituciones universitarias, normalmente diri gidas a financiar la construccin de dichas infraestructuras, debe ser aprobada previament e por el gobierno autonmico. La libertad para desarrollar actividades ge neradoras de ingresos adicionales. Tanto el gobierno holands como el espaol incentivan a las universidades para que obtengan nuevas fuentes de financiacin relacionndose con el se ctor privado. No obstante, restan todava muchas cuestiones sin responder (el papel desempeado por el gobierno, los conflictos con las instituciones de investigacin privadas, etc). De nuevo, si se compara la formacin de grado con la de postgrado, sta se encuentra ms prxima al mercado. As, los directores de los ttulos propios (masters y cursos de especializacin) tienen una amplia libertad en el uso de los inputs: seleccionan a sus alumnos y profesores (a menudo profesionales o acadm icos de otras universidades) y aplican los recursos de la forma que estiman conveniente12. Algo similar sucede c on las actividades de investigacin de la universidad. 4. La libertad para determinar los preci os. Desde 1945 los estudiantes holandeses que acuden a instituciones financiadas con recursos pblicos han pagado precios de matrcula uniformes con independencia de la titulacin. Se trata de precios mnimos establecidos anualmente por el gobierno. Adems, existe n precios institucionales pagados por los estudiantes que no tienen derecho a la ayuda fi nanciera bsica y establecidos por las propias universidades de escasa movilidad de su pe rsonal. Para solventar este “problema”, la LOU introduce una serie de cambios normativos que pretenden fomentar la movilidad de los acadmicos as como la contratacin de prestigiosos profesores externos. Es muy pronto para conocer cules sern las c onsecuencias de tales ca mbios. Es ms, desde ciertas perspectivas existe la creencia ge neral de que las universidades ms grandes e influyentes podran aprovecharse de las nuevas “r eglas del juego” para extender su influencia sobre las instituciones pequeas y de reciente cr eacin. Por otra parte, resulta difcil atraer a prestigiosos profesores o profesionales si no se ponen a disposicin de las universidades los medios necesarios para ello, pa rticularmente los financieros. 12 A pesar de la gran libertad de los gestores de cursos de postgrado la propia institucin universitaria establece unos mnimos que tratan de velar por la transparencia financiera de estas actividades. Cada ao, se presenta un a memoria econmica existiendo unos porcentajes de distribucin de fondos que es necesario respetar.

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Archivos Analticos de Polticas Educativas Vol. 12 No. 63 15 instituciones. A pesar de que stas podran in troducir alguna difere nciacin, normalmente establecen importes similares o un poco superior es a los precios de la matrcula regular. En cambio, las instituciones espaolas no tienen libertad para determinar sus precios educativos. Un organismo central establece un intervalo dentro del cual se han de situar los precios de matrcula y cada ad ministracin autonmica tiene que escoger un precio entre esos extremos. Por tanto, el establecimiento de precios de las titulaciones oficiales est sujeto a la decisin tanto del gobierno central como au tonmico. Ahora bien, s permiten a las “Universidades pblicas, establecer..., modalidades de exencin parcial o total del pago de los precios pblicos por prestacin de servicios acad micos” con el objeto de reducir las barreras econmicas de los alumnos al acceso a la educac in superior (art. 45.4, LOU), medida, hasta ahora, poco aplicada. El Lado De La Demanda Al igual que en los prrafos precedentes, en este apartado se analiza si la demanda (lase consumidor) de formacin universitaria de grado cumple las cuatro condiciones que suelen caracterizar a la clientela de otros mercados. El cuadro 3 resume los resultados de este anlisis. Cuadro 3: Nivel de orientacin al mercado en la demanda de educacin superior HOLANDA ESPAA 1. Libertad para escoger proveedor + 2. Libertad para escoger producto + 3. Acceso a informacin adecuada sobre el precio y la calidad del servicio 4. Cobertura de costes a travs de los precios Leyenda: -ningn; apenas;+ un poco; ++ mucho grado de orientacin al mercado 1. Libertad para escoger proveedor. Actu almente, los estudiantes holandeses tienen libertad para escoger a su proveedor de educac in superior. Es ms, recientemente se est desarrollando un debate acerca de la in troduccin de bonos educativos (Jongbloed y Koelman, 2000; Vossensteyn, 2001) y una cuestin que se plantean es si: debera permitrse a los estudiantes utilizar sus bonos para comp rar educacin impartida por proveedores no holandeses o privados? En la medida en que el SES holands se cuestiona estos aspectos, se puede pensar que la movilidad de sus estu diantes prcticamente est garantizada. En Espaa, la libertad para escoger universidad pblica es reciente. Antes del curso 2001-02, los estudiantes que deseaban cursar una titulacin especfica, primero, tenan que solicitar la admisin en el sistema universitario de su co munidad autnoma. Si es a titulacin no exista, podan solicitarla en otra regin. En el cu rso 2001-02, se estableci por primera vez el “distrito abierto”, que abre la posibilidad de estu diar en la universidad pblica que se elija. Sin embargo, la aplicacin de esta medida ha sido gradual, siendo en el curso 2003-04 cuando el 100% de las plazas en primeros ciclos oficiale s se ofertaron a travs de distrito abierto. Pero, qu sucede con la movilidad financiera ?existen suficientes recursos para que el estudiante, con independencia de la renta de su familia, asuma los costes de desplazamiento? El modelo de ayudas financieras holands “es gene roso en cuanto a su extensin, es decir, en cuanto al nmero de estudiantes que se ven be neficiados de ayuda” (A fonso, 1995; p. 190). Estos porcentajes cubran en 19 96 al 80% del total de estu diantes (Vossenteyn, 1999). Por otra parte, los estudiantes holandeses disponen de varios instrumentos de ayuda pblica:

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Vnculos Entre Financiacin Y Organizacin Universitaria 16 Reciben un prstamo condicional (prestatiebe urs) que se puede convertir en beca si mantienen unos resultados acadmicos aceptables13. Adems, pueden solicitar prstamos aque llos alumnos con menos de 27 aos que inician sus estudios en algn curso de ed ucacin superior y con dedicacin a tiempo completo. Aunque las condiciones de amortizaci n de los prstamos son ms favorables que en el caso espaol14, no son muchos los que optan por este tipo de ayuda (en torno a un 6% de los alumnos que entran cada ao en educ acin superior) debido, en parte, a que son reticentes a endeudarse ante la posibilidad de qu e la beca vinculada a resultados se convierta en otro prstamo. Desde 1991 los estudiantes que perciben una beca bsica tienen un bono para el transporte pblico que les permit e viajar de forma gratuita. Ahora bien, desde 1994 han tenido que escoger si el bono se utiliza durante lo s das laborables o los fines de semana. La ayuda financiera pblica a los estudiantes un iversitarios es paoles es mucho ms reducida. Las becas abarcaban slo a un 15% del total de estudiantes en el curso 99-00, porcentaje que ha ido cayendo desde el 19-20% de 1995. Las becas tratan de cubrir dos aspectos fundamentales: el coste de oportunidad de los estu dios y los costes de vivir fuera de casa. Este segundo componente juega un papel crucial para determinar la libertad financiera de los estudiantes a la hora de escoger proveedor. No obstante, slo el 29% de los estudiantes becados reciben este tipo de ay uda. Es ms, su importe medio en el curso 2001-02 fue de 1.305 euros, insuficiente para cubrir los preci os de alojamiento y manutencin si tenemos en cuenta que estos costes ascendan a 1.929 euros en 1989 segn la Encuesta de Presupuestos Familiares Para facilitar la movilidad de los estudiantes el Ministerio puso en funcionamiento en el curso 1999-00 una nueva beca dirigida a aquellos que cambiaban de regin. Esta ayuda debera exceder, al menos en 600 euros, la pe rcibida por los estudiantes que continan en su comunidad autnoma15. Por otra parte, el Ministerio ha ab ierto el periodo para solicitar becas al principio de cada ao16 de forma que los estudiantes puedan conocer sus posibilidades econmicas antes de tomar una decisin. Es demasiado pronto para conocer los resu ltados de ambas medidas. Ahora bien, el carcter limitado de las ayudas pblicas a los estudiantes (el 0,08% del PIB espaol en 1999, frente al 0,35% del PIB holands, ver cuadro 1), reducen los efectos significativos sobre la movilidad interregional. 2. Libertad para escoger el producto (o el servicio). Los estudiantes espaoles no tienen demasiadas posibilidades para diferenciar sus curricula. En los cursos oficiales al menos el 30% de las materias son comunes a todas las universidades (en titula ciones de 5 aos, este porcentaje se incrementa al 55%). Existe la obligacin de que los estudiantes escojan libremente, como mnimo, el 10% de sus crditos (“libre configuracin”). El resto se cubre con dos tipos de materias: obligatorias y optativas ambas establecidas por la universidad, y los estudiantes han de cursar las primeras para graduarse. An as, las posibilidades de diferenciacin han mejorado ya que antes de la primera mitad de los noventa los estudiantes seguan cursos absolutamente estandarizados y, en ocasiones, su es pecializacin era el resultado de la eleccin de algunas materias diferentes en el ltimo ao. 13 Esto es, o bien se supera al menos el 50% de los crditos del primer ao teniendo que acabar el resto de sus estudios en un plazo de seis aos, o bien, si el alumno supera 10 crditos el primer ao ha de terminar en un plazo de cuatro aos 14 Despus de su graduacin, disponen de dos aos de carencia antes de iniciar su devolucin, que ha de realizarse en un plazo mximo de 15 aos. En el caso de los prstamos educativos espaoles ambos plazos se ven reducidos a uno y a cuatro aos, respectivamente. 15 Esta beca vara para el curso 2003-04 de 2. 661 a 4.488 euros para los estudiantes con pocos recursos 16 De hecho, dichas convocatorias suelen realizarse en febrero.

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Archivos Analticos de Polticas Educativas Vol. 12 No. 63 17 Adems, la libertad de los estudiantes para disear programas individualizados est directamente relacionada con los cuatro rasgos que definen el mercado desde el lado de la oferta, especialmente con los dos primeros: li bertad de entrada de nuevos proveedores y libertad para diferenciar producto. Dado el es caso grado de orientacin al mercado del SES espaol (lo cual se refleja en la abundancia de signos negativos en los aspectos del Cuadro 2), se deduce que la libertad de los estudiantes espaoles para escoger el producto ser menor que para los holandeses. 3. Acceso a la informacin adecuada sobre precios y calidad. Los estudiantes espaoles tienen acceso a informacin clara acer ca del precio pero no acerca de la calidad de las universidades. La LOU establece la creacin de un organismo nacional (ANECA) que ser responsable de la evaluacin de la calidad de las universidades. ste contina la labor inciada por el Consejo de Universidades en 1996 con los planes de evaluacin de la calidad ( I PNECU y II PCU). Actualmente, ms del 80% de las titulaciones oficiales ofertadas en Espana han sido evaluadas. Sin embargo, el estu diante no tiene un acceso fcil a los resultados de tales evaluaciones. De hecho, muchos de ellos desconocen que estos procesos han tenido lugar. Otro hecho que pone de manifiesto la impor tancia de la informacin y su creciente demanda por parte de los estudiantes y sus familia s es la aparicin, cada vez mas frecuente, de “fuentes secundarias” (peridico s o revistas especficas) que tr atan de resumir la calidad de msters, universidades privadas o ti tulaciones mediante un ranking. 4. La cobertura va precios de los costes de educacin. Por supuesto, una condicin necesaria para un mercado es cubrir los cost es de produccin con el precio y obtener un beneficio. Esta condicin no se cumple ni se pretende cumplir en las IES pblicas holandesas y espaolas. Sin embargo, ltimamente cobran un mayor peso los argumentos a favor del incremento de los precios de matrcula; por el lado de la demanda, la necesidad de hacer a los estudiantes ms conscientes del verdadero valor de los costes de produccin de la educacin, y por el lado de la oferta, la necesidad de que las instituciones respondan con rapidez y eficiencia a los cambios en las necesidades sociales. En los siguiente prrafos no se analiza la existencia de precios que cubran el 100% de los costes educativos, sino la propensin a aumentar la importancia de los precios en Espaa y Holanda. En el SES holands, el nivel de precios ha ido incrementando hasta un importe de 1.400 euros en 2002 (Vossensteyn, 2002). Incluso, en ocasiones, su crecimiento ha superado la tasa de inflacin, de forma que los precios cu bren, por trmino medio, de un 15% hasta un 25% de los costes educativos. Durante los aos noventa, los precios de matrcula en Espaa aumentaron siguiendo el crecimiento de la inflacin. En 2000, la media de los precios de matrcula se situaba en torno a 600 euros, que representan aproximada mente un 20% de los costes de educacin superior (Hernndez, 2002). Mientras en Holanda el debate para incr ementar los precios de matrcula contina porque hay algunas evidencias de que no perj udica el acceso a la educacin superior (Vossensteyn, 2002), en Espaa cualquier medida que impliq ue un aumento significativo resulta muy impopular y difcil de adoptar por caulquier gobierno. Conclusiones Los SES de buena parte de los pases de la OCDE han experimentado cambios que los han reconducido hacia una mayor orientacin al mercado. Esta tendencia, deseable o no, es algo incuestionable y, lejos de desaparecer, se expande como una consecuencia ms de la globalizacin de la educacin superior. Por tanto, en la medida en que es imparable, el anlisis realizado a lo largo de este trabajo es un buen punto de partida para comprender la situacin del SES espaol en estos aspectos.

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Vnculos Entre Financiacin Y Organizacin Universitaria 18 El binomio autonoma – responsabilidad es inherente a este inters por introducir mecanismos de financiacin y gestin que aproxi men al sector de la educacin superior al funcionamiento de un mercado; si las instit uciones gozan de una mayor autonoma, tienen que rendir ms cuentas a la sociedad que las fi nancia. Ahora bien, esta mayor autonoma de las instituciones (o menor intervencin del gobierno) no implica una reduccin de la regulacin. Al contrario, la legislacin ha de incrementarse con el objetivo de evitar los efectos secundarios que se alejen de aquellos que seran socialmente deseables. No obstante, el sentido de esta normativa ha cambiado sustancialmente convirtindose en menos intervensionista y ms amplia, como unas “reglas del juego” (Jongbloed, 2002). Un SES se puede incrementar su nivel de orientacin al mercado a travs de mltiples vas. En este trabajo se han agrupado, aunque no de una forma rigurosa, en dos tipos: medidas financieras y medidas relacionadas c on las caractersticas de un mercado. Las primeras, medidas financieras, son las que utilizan los canales y los mecanismos de financiacin para introducir criterios de mercad o en el funcionamiento de los SES. Esto se consigue a travs de caminos diferentes: bien primando la financiacin privada, o bien, utilizando financiacin pblica pero canalizada a travs de estudiantes o de frmulas y contratos-programas basados, fu ndamentalmente, en outputs. Por el contrario, las formas de incrementar la orientacin hacia el mercado a travs de medidas relacionadas con las cara ctersticas de un mercado son menos fciles de sintetizar y estn estrechamente relacionadas entre s. A modo de ejemplo, las libertades que hacen referencia a las condiciones de los oferentes (C uadro 2) determinan el nivel de diferenciacin entre proveedores; si el contenido de las titulaciones, los precios de matrcula o las condiciones de admisin de los alumnos son establecidos por la administracin, apenas quedar margen para la diferenciacin entre instituciones. En este caso, aunque los consumidores tengan movilidad absoluta, no se generar competencia. Por tanto, si los agentes implicados en la gestin de la educacin superior (administracin, instituciones y sociedad) desean que su funcionamiento se oriente hacia el mercado, deberan estudiar cuidadosamente la s relaciones existentes entre todas las medidas mencionadas, ya que no slo es necesario disear una serie de cambios coherentes, sino que adems se precisa aplicar las medidas en el orden correcto. Por ejemplo, las ayudas a los estudiantes han se ser modificada s antes de permitir a las IES de terminar sus precios. En caso contrario, un sistema con precios diferentes sera poco equitativo a la hora de garantizar el acceso de los estudiantes a la educacin superior y limitara la libertad del cliente para escoger proveedor Por lo que respecta a los casos analizados, el SES holands tiene un mayor grado de orientacin al mercado que el espaol, tanto en lo que respecta a las medidas financieras como a las medidas relacionadas con las caracters ticas de un mercado, dentro de estas ltimas especialmente en lo que se refiere a las condiciones de la oferta o del proveedor. Adems, las polticas del gobierno holands estn increm entando los procesos de liberalizacin y desregulacin y amplindolos hacia el consumidor. Actualmente, la libertad de los estudiantes (o de la demanda) es limitada en ambos sistemas. Pero debemos distinguir entre: La libertad de escoger proveedor y prod ucto. stas estn relacionadas directamente con las libertades de los proveedores; cuanto ma yor es la autonoma de las instituciones, mayor es su diferenciacin y, por tanto, ma yores las posibilidades de eleccin de los consumidores. La disposicin de informacin adecuada en cuanto a precios y calidad y la cobertura de los costes de produccin va precios de ma trcula. Estas dos ltimas caractersticas del mercado son ms polmicas y no se observa un a tendencia clara de aproximacin de estos aspectos al modo de funcionamiento de un me rcado perfectamente competitivo. As, las IES estn dispuestas a ser evaluadas pero no quieren pensar en un ranking, dado los peligros de sintetizar una gran cantidad de informacin cualit ativa en unas pocas cifras. Por otra parte, el

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Archivos Analticos de Polticas Educativas Vol. 12 No. 63 19 incremento en los precios de matrcula para cubr ir los costes de produccin pueden acarrear serios problemas de equidad, salvo que previa mente se modifiquen los sistemas de ayudas pblicas. Si se conciben las IES como empresas multi-producto (formacin de grado, formacin de postgrado e investigacin), el grad o de aproximacin al mercado en cada uno de estos productos vara. En la investigacin y en la formacin de postgrado existe una mayor proximidad a un mercado “perfectamente competitivo”, debido a una serie de caractersticas que, por el momento, no se encuentran, y quizs nunca deberan compartirse, en el mbito de la formacin de grado17. Estos rasgos son: Los precios, normalmente, cubren los costes de produccin. Una medida de este tipo en la formacin de grado, sin modificar previa mente el sistema de ayudas pblicas, tendra consecuencias desastrosas sobre la equidad del sistema universitario espaol. 17 La prueba ms contun dente de que funcionan como un me rcado es que algunos cursos de postgrado sobreviven, mientras otros de saparecen por su falta de clientes.

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Vnculos Entre Financiacin Y Organizacin Universitaria 20 La informacin disponible para el clie nte se aproxima ms al concepto de “informacin completa”. Adems, ste puede cambia r de proveedor a lo largo de su vida (por ejemplo, cuando se establecen contratos de investigacin con instituciones universitarias, si consumidor no queda satisfecho con el servicio recibido, puede acudir a otra institucin diferente). Sin embargo, un estu diante que inicia su proceso formativo en una institucin, difcilmente puede cambiar de institucin sin soportar un coste personal y econmico importante. Rerurdese, adems, que en Espa a hasta el curso 2003-04 no existi la posibilidad legal de movilidad para la totalidad de los alumnos. Las instituciones estn ms pr ximas a buscar la maximizacin de sus beneficios (o la mimimizacin de costes) para un nivel dado de actividad. Sin embargo, no se encuentra una universidad pblica que realice una afirmacin sim ilar cuando hable de la formacin de grado. Estas diferencias tienen claras consecuencias sobre el comportamiento de los acadmicos. La investigacin y la formacin de postgrado repe rcuten positivamente, tanto en trminos de prestigio como econmicos, en sus intereses y en los de la instituci n a la que pertenecen, considerndose variables proxy de la calidad de la formacin de grado. El peligro que encierran estos comportamientos es que los ac admicos acaben destinando mayor tiempo a aquellas actividades en detrimento de sta. Como consecuencia, sera necesario diferenciar claramente las medidas que se aplican en cada uno de los mercados de educacin superior y las interrelaciones que surgen entre ellos. As, muchos expertos advierten ya de la necesidad de cambiar los mecanismos de valoracin del personal docente e invest igador que prima la investigacin frente a la docencia. Aunque el trabajo analiza el grado de orientacin al mercado del SES espaol, en nuestra opinin, primero es necesario cuestionarse si est preparado para tal proceso o si la orientacin al mercado, tal como se ha articu lado, solucionar alguno de sus problemas. El anlisis de la LOU pone de manifiesto algunos aspectos contradictorios. Por un lado, la intencin del gobierno, expresada de forma literal en la exposicin de motivos de la nueva ley, es “reforzar su capacidad (la de las universida des) de liderazgo y darle ms flexibilidad para desarrollar estrategias diferenciadas en el entorn de un nuevo escenario”. Sin embargo, en este momento, los instrumentos para impulsar esta diversidad y autonoma todava no han sido diseados. El SES espaol ma ntiene los elementos que ya Mora (1997c) sealaba como principales barreras para la introduccin de cr iterios de mercado y que podran resumirse en: Excesiva dependencia de las administraci ones tanto central como autonmica. stas determinan la mayor parte de la financiacin p blica que recibirn las universidades, fijan los precios de matrcula, los sala rios del personal, la capaci dad de endeudamiento de las instituciones, etc. De hecho, en determinad os aspectos, tales como el referente a la contratacin de profesorado, la LOU parece ser un paso atrs ya que incrementa la intervencin del gobierno en las IES, en lugar de limitarse a establecer las “reglas del juego”. La falta de tradicin de los acadmicos espaol es en considerarse como un servicio pblico que ha de satisfacer las necesidades derivadas de la dinmica de la sociedad. Esta barrera, menos explcita que la anterior, resulta ms difcil de modificar Por tanto, el camino hacia un mayor nive l de orientacin al mercado requiere una reflexin ms profunda acerca de una serie de efectos colaterales que, a nuestro juicio, han sido ignorados por la LOU.

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Vnculos Entre Financiacin Y Organizacin Universitaria 24 WILLIAMS, G. (1996): “The Many Faces of Pr ivatization”, Higher Education Management, n. 8, pp. 39-56. Acerca de la autora Sara Fernndez Lpez joined Universtiy of Santiago de Compostela as Lecturer of Corporate Finance in October 1997 (previously, I had been working as researcher). I received my doctorate in Finance in 2001 with a thesis on funding of higher education. Publicaciones recientes Fernndez, S.; Rodeiro, D. y Ruzo, E. (2004): “Competitividad de la oferta de las universidades gallegas”, Revista Europea de Direccin y Economa de la Empresa, vol. 13, num. 3, (aceptado para su publicacin). Fernndez, S. y Ruzo, E. (2004): “Los procesos de internacionalizacin y regionalizacin en la educacin superior: una anlisis de los pas es OCDE”, Revista de Educacin, n 335, (Septiembre – Diciembre) (aceptado para su publicacin). Fernndez, S. (2003): “"Marketisation in Spanis h University System: What are the Effects of New Act of Universities (2001)?" http://ssrn.com/abstract=461640 Rodrguez, A.; Fernandez, S. and Otero, L. (2001): "Financial Value Added" http://ssrn.com/abstract=296061 Sara Fernndez Lpez Departament of Financial Economy and Accounting Faculty of Economics and Business Avda. Xon XXIII s/n, E-15782, SANTIAGO DE COMPOSTELA (SPAIN), tel. 981-563100 ext. 11606; e-mail: efsfl@usc.es.

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Archivos Analticos de Polticas Educativas Vol. 12 No. 63 25 AAPE Editorial Board Associate Editors Gustavo E. Fischman & Pablo Gentili Arizona State University & Universidade do Estado do Rio de Janeiro Founding Associate Editor for Spanish Language (1998—2003) Roberto Rodrguez Gmez Hugo Aboites Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco Adrin Acosta Universidad de Guadalajara Mxico Claudio Almonacid Avila Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educacin, Chile Dalila Andrade de Oliveira Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, Brasil Alejandra Birgin Ministerio de Educacin, Argentina Teresa Bracho Centro de Investigacin y Docencia Econmica-CIDE Alejandro Canales Universidad Nacional Autnoma de Mxico Ursula Casanova Arizona State University, Tempe, Arizona Sigfredo Chiroque Instituto de Pedagoga Popular, Per Erwin Epstein Loyola University, Chicago, Illinois Mariano Fernndez Enguita Universidad de Salamanca. Espaa Gaudncio Frigotto Universidade Estadual do Rio de Janeiro, Brasil Rollin Kent Universidad Autnoma de Puebla. Puebla, Mxico Walter Kohan Universidade Estadual do Rio de Janeiro, Brasil Roberto Leher Universidade Estadual do Rio de Janeiro, Brasil Daniel C. Levy University at Albany, SUNY, Albany, New York Nilma Limo Gomes Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte Pia Lindquist Wong California State University, Sacramento, California Mara Loreto Egaa Programa Interdisciplinario de Investigacin en Educacin, Chile Mariano Narodowski Universidad Torcuato Di Tella, Argentina Iolanda de Oliveira Universidade Federal Fluminense, Brasil Grover Pango Foro Latinoamericano de Polticas Educativas, Per Vanilda Paiva Universidade Estadual do Rio de Janeiro, Brasil Miguel Pereira Catedratico Universidad de Granada, Espaa Angel Ignacio Prez Gmez Universidad de Mlaga Mnica Pini Universidad Nacional de San Martin, Argentina Romualdo Portella do Oliveira Universidade de So Paulo, Brasil Diana Rhoten Social Science Research Council, New York Jos Gimeno Sacristn Universidad de Valencia, Espaa Daniel Schugurensky Ontario Institute for Studies in Education, Canada Susan Street Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologia Social Occidente, Guadalajara, Mxico Nelly P. Stromquist University of Southern California, Los Angeles, California Daniel Suarez Laboratorio de Politicas Publicas-Universidad de Buenos Aires, Argentina Antonio Teodoro Universidade Lusfona Lisboa, Carlos A. Torres University of California, Los Angeles Jurjo Torres Santom Universidad de la Corua, Espaa Lilian do Valle Universidade Estadual do Rio de Janeiro, Brasil

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Vnculos Entre Financiacin Y Organizacin Universitaria 26 EPAA Editorial Board Editor: Gene V Glass, Ar izona State University Production Assistant: Chris Mu rrell, Arizona State University Michael W. Apple University of Wisconsin David C. Berliner Arizona State University Greg Camilli Rutgers University Linda Darling-Hammond Stanford University Sherman Dorn University of South Florida Mark E. Fetler California Commission on Teacher Credentialing Gustavo E. Fischman Arizona State Univeristy Richard Garlikov Birmingham, Alabama Thomas F. Green Syracuse University Aimee Howley Ohio University Craig B. Howley Appalachia Educational Laboratory William Hunter University of Ontario Institute of Technology Patricia Fey Jarvis Seattle, Washington Daniel Kalls Ume University Benjamin Levin University of Manitoba Thomas Mauhs-Pugh Green Mountain College Les McLean University of Toronto Heinrich Mintrop University of California, Los Angeles Michele Moses Arizona State University Gary Orfield Harvard University Anthony G. Rud Jr. Purdue University Jay Paredes Scribner University of Missouri Michael Scriven University of Auckland Lorrie A. Shepard University of Colorado, Boulder Robert E. Stake University of Illinois—UC Kevin Welner University of Colorado, Boulder Terrence G. Wiley Arizona State University John Willinsky University of British Columbia


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Educational policy analysis archives.
n Vol. 12, no. 63 (November 11, 2004).
260
Tempe, Ariz. :
b Arizona State University ;
Tampa, Fla. :
University of South Florida.
c November 11, 2004
505
Vnculos entre financiacin y organizacin universitaria : anlisis comparado de la universidad Espaola / Sara Fernndez Lpez.
650
Education
x Research
v Periodicals.
2 710
Arizona State University.
University of South Florida.
1 773
t Education Policy Analysis Archives (EPAA)
4 856
u http://digital.lib.usf.edu/?e11.412